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A member of the Ukrainian State Border Guard Service wearing a protective mask is seen at the contact line between Ukrainian troops and pro-Moscow rebels in Mayorsk, Ukraine on 17 March, 2020 REUTERS/Gleb Garanich

COVID-19 y conflicto: siete tendencias para vigilar

Mortal y perturbador como ya es, y con el terrible prospecto de empeorar y extenderse, el brote de coronavirus 2020 también podría tener efectos políticos que durarán más allá de la contención del contagio. Crisis Group identifica siete puntos de especial preocupación.

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Panorama general

La pandemia de COVID-19 presenta, sin duda, un desafío que definirá una nueva era para la salud pública y la economía global. Sus consecuencias políticas, tanto a corto como a largo plazo, han sido menos exploradas.

El brote global tiene el potencial de devastar Estados frágiles, provocar disturbios generalizados y poner a prueba los sistemas internacionales de gestión de crisis de manera severa. Sus implicaciones son especialmente graves para aquellos atrapados en medio del conflicto, ya que es probable que la enfermedad dificulte los flujos de ayuda humanitaria, limite las operaciones de paz y posponga o distraiga a las partes en conflicto sobre la continuidad de esfuerzos diplomáticos actuales o el nacimiento de otros nuevos. Líderes inescrupulosos pueden sacar provecho de la pandemia para avanzar en sus objetivos exacerbando las crisis domésticas o internacionales (al tomar medidas contra disidencias internas o intensificando conflictos con Estados rivales), asumiendo que nadie lo notará mientras el mundo se ocupa de otros temas. El COVID-19 ha alimentado la fricción geopolítica, con EE. UU. culpando a China por la enfermedad, mientras que Beijing intenta ganar amigos ofreciendo ayuda a los países afectados, exacerbando así las tensiones existentes entre las grandes potencias y complicando la cooperación en el manejo de la crisis.

Todavía no está claro cuándo y dónde golpeará más fuerte el virus, ni cómo los factores económicos, sociales y políticos pueden converger para detonar o agravar las crisis. Tampoco se puede dar por hecho que las consecuencias de la pandemia resulten ser total, o uniformemente, negativas para la paz y la seguridad. Los desastres naturales a veces han resultado en la disminución de conflictos, ya que las partes rivales han tenido que trabajar juntas, o al menos mantener la calma, para concentrarse en preservar y reconstruir sus respectivas sociedades. Ha habido algunas señales de gobiernos intentando aliviar tensiones políticas a la sombra del COVID-19, como, por ejemplo, con la oferta de asistencia humanitaria por parte de los Emiratos Árabes Unidos (EAU) y Kuwait a Irán (centro de uno de los peores brotes iniciales fuera de China). Si bien la pandemia puede empeorar algunas crisis internacionales, también puede crear oportunidades para mejorar otras.

En Crisis Group nos preocupan especialmente los lugares donde el desafío global a la salud coincide con guerras o condiciones políticas que podrían dar lugar a nuevas crisis o exacerbar las existentes.

Los próximos meses serán sumamente riesgosos, con EE. UU. y los países europeos enfocándose en el impacto interno del COVID-19, mientras que la enfermedad probablemente se propague a países pobres y afectados por la guerra. Con la excepción de Irán, en su primera fase, el COVID-19 afectó principalmente a Estados que tenían recursos para enfrentar el problema, tales como China, Corea del Sur e Italia, aunque de manera desigual y a costa de tensiones severas en sus sistemas de salud y economías. A la fecha, se han reportado menos casos en países con sistemas de salud más débiles, menor capacidad estatal o donde hay conflictos internos significativos, donde las consecuencias de un brote podrían ser abrumadoras.

Esto, sin embargo, no es un gran consuelo. Los bajos números de casos seguramente se deben a la insuficiente toma de muestras, o al periodo entre la incubación del virus y su manifestación. El número de casos confirmados está aumentando en puntos frágiles del mundo árabe y África. Si los países no logran establecer distanciamiento social u otras medidas para detener la propagación del virus, o al menos retrasarlo, se podrían presentar picos de casos como los que ahora abruman a partes de Europa, pero con una disponibilidad de servicios de atención de emergencia para salvar vidas mucho menor. Es difícil de exagerar la devastación que esto causaría. Si la enfermedad se propaga en centros urbanos densamente poblados en Estados frágiles, puede ser prácticamente imposible de controlar. La dramática desaceleración económica que ya está en curso podría dificultar los flujos comerciales y crear un grado de desempleo que causaría daños a niveles difíciles de pronosticar y contemplar. Una recesión podría tener un costo particularmente alto en Estados frágiles que presentan un mayor potencial de disturbios y conflictos.

Todos los gobiernos enfrentan decisiones difíciles sobre cómo manejar el virus. Países desde el área Schengen hasta Sudán ya han impuesto restricciones fronterizas. Muchos han establecido prohibiciones parciales o generales a reuniones públicas, o insisten en que los ciudadanos se refugien en sus hogares. Estas son medidas necesarias, pero también costosas, sobre todo teniendo en cuenta las proyecciones de que la pandemia podría continuar durante más de un año hasta que una vacuna esté disponible. El impacto económico de restringir el movimiento durante meses puede ser devastador. Levantar las restricciones prematuramente podría generar nuevos picos de infección y obligar a retomar las medidas de aislamiento, lo que agravaría aún más el impacto económico y político de la enfermedad y requeriría mayores inyecciones de liquidez y estímulo fiscal por parte de los gobiernos de todo el mundo.

Estos son problemas universales, pero ya que Crisis Group es una organización enfocada en la alerta temprana y la prevención de conflictos, nos preocupan especialmente los lugares donde el desafío global a la salud coincide con guerras o condiciones políticas (tales como instituciones débiles, tensiones sociales, falta de confianza en los líderes y rivalidades interestatales) que podrían dar lugar a nuevas crisis o exacerbar las existentes. También esperamos identificar casos en los que la enfermedad podría, con una diplomacia efectiva, ayudar a reducir tensiones. Este informe breve, el primero de una serie de publicaciones de Crisis Group sobre el COVID-19 y sus efectos en el panorama de conflictos, se basa en los aportes de nuestros analistas en todo el mundo e identifica siete tendencias a tener presentes durante la pandemia.

I. La vulnerabilidad de poblaciones afectadas por conflictos

Es probable que las poblaciones de países afectados por conflictos, ya sea aquellos en guerra o que sufren sus secuelas, sean especialmente vulnerables a los brotes de la enfermedad.[fn]Excepto donde se indique lo contrario, este informe breve se basa en observaciones de los analistas de Crisis Group entre el 1 y el 21 de marzo de 2020. Para estudios previos de conflictos, salud pública y pandemias, ver Maire A. Connolly y David L. Heymann, “Deadly Comrade: War and Infectious Diseases”, The Lancet, vol. 360 (diciembre de 2002); Paul H. Wise y Michele Barry, “Civil War and the Global Threat of Pandemics”, Daedalus, vol. 146, no. 4 (otoño de 2017); Nita Madhav, Ben Oppenheim, Mark Gallivan, Prime Mulembakani, Edward Rubin y Nathan Wolfe, “Pandemics: Risks, Impacts and Mitigation”, en D.Y. Jamieson et al. (eds.), Disease Control Priorities, vol. 9 (tercera edición) (Washington, 2017).Hide Footnote En muchos casos, la guerra o disturbios prolongados, especialmente cuando se ven agravados por la mala gestión, corrupción o sanciones extranjeras, han dejado a los sistemas nacionales de salud profundamente mal preparados para enfrentar el COVID-19.

En Libia, por ejemplo, el gobierno respaldado por la ONU en Trípoli ha prometido invertir aproximadamente $350 millones para responder a la enfermedad, pero no está claro con qué fin: el sistema de salud colapsó debido a la salida de médicos extranjeros durante la guerra.[fn]“Libya’s Tripoli government declares emergency, shuts down ports, airports”, Reuters, 14 de marzo de 2020.Hide Footnote  En Venezuela, como Crisis Group advirtió en 2016 que sucedería, el enfrentamiento entre el gobierno chavista y la oposición ha acabado con los servicios de salud. El COVID-19 puede abrumar a los hospitales que quedan en el país muy rápidamente.[fn]Informe breve de Crisis Group sobre América Latina N°35, Venezuela: al borde del precipicio, 24 de junio de 2016.Hide Footnote  En Irán, la respuesta letárgica del gobierno, agravada por el impacto de las sanciones de los EE. UU., ha resultado en una calamidad: según informes, cada hora el virus infecta a casi 50 personas y cobra entre cinco y seis vidas.[fn]“U.S. to Iran: Coronavirus won’t save you from sanctions”, Reuters, 20 de marzo de 2020.Hide Footnote  En Gaza, donde el sistema de atención médica debilitado por años de bloqueo estaba mal equipado para atender a la población de alta densidad mucho antes del COVID-19, el Ministerio de Salud está luchando por reunir expertos y obtener suministros necesarios para cuando la enfermedad llegue. Parece ser una misión imposible: los proveedores médicos que prestan servicios en la región le dijeron a Crisis Group que se habían quedado sin suministros clave incluso antes de que el Ministerio anunciara dos casos de COVID el 21 de marzo.

Además de estos problemas institucionales, puede ser difícil persuadir a poblaciones que tienen poca confianza en el gobierno o en líderes políticos para que acaten las directivas de salud pública. Al analizar el brote de ébola de 2014 en Guinea, Liberia y Sierra Leona, Crisis Group señaló que “el virus se propagó inicialmente sin control no solo por la precariedad del monitoreo epidemiológico y la inadecuada capacidad y respuesta del sistema de salud, sino también porque las personas desconfiaban de lo que sus gobiernos decían o les pedían que hicieran”.[fn]Informe de Crisis Group sobre Africa N°232, The Politics Behind the Ebola Crisis, 28 de octubre de 2015.Hide Footnote  La desconfianza surgía en parte de la desinformación y los malos consejos sobre el contagio por parte de los gobiernos involucrados, pero también de las recurrentes tensiones políticas en una región marcada por la guerra en la década anterior.

En casos donde hay conflicto activo, los médicos y actores humanitarios nacionales e internacionales pueden ya tener dificultades para ayudar a las personas necesitadas. En el 2019, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y ONG internacionales tuvieron dificultades para contener un brote de ébola en el este de la República Democrática del Congo (RDC), a pesar del apoyo de las fuerzas de paz de la ONU, ya que las violentas milicias locales bloquearon el acceso a algunas áreas afectadas. En ocasiones, incluso, los combatientes atacaron a los médicos y a las instalaciones hospitalarias. Aunque las autoridades congoleñas y la OMS aparentemente lograron poner fin al brote en los últimos meses, la enfermedad duró mucho más y cobró muchas más vidas (con un total confirmado de 2264 muertes) de lo que hubiera sido el caso en un área estable.[fn]“DRC Ebola Updates: Crisis Update – March 2020”, MSF, 9 de marzo de 2020.Hide Footnote  Los obstáculos de seguridad podrían entorpecer de igual manera la respuesta al COVID-19 en lugares donde continúan las hostilidades.

Las áreas de conflicto activo con mayor riesgo inmediato de brotes de COVID-19 pueden ser el noroeste de Siria, alrededor del enclave asediado de Idlib, y Yemen

Las áreas de conflicto activo con mayor riesgo inmediato de brotes de COVID-19 pueden ser el noroeste de Siria, alrededor del enclave asediado de Idlib, y Yemen. Ambos países ya han experimentado crisis de salud durante sus guerras civiles, con episodios de violencia impidiendo la respuesta internacional a un brote de poliomielitis en Siria en 2013-2014, y uno de cólera en Yemen a partir del 2016. Funcionarios de la ONU han advertido sobre el riesgo de que el COVID-19 infecte a la población de Idlib, donde una ofensiva de las fuerzas gubernamentales respaldada por Rusia ha atacado sistemáticamente hospitales y otras instalaciones médicas, y ha resultado en el desplazamiento de más de un millón de personas en los últimos seis meses.[fn]Ver también Evan Hill y Yousur Al-Hlou, “‘Wash our hands? Some people can’t wash their kids for a week’”, The New York Times, 20 de marzo de 2020.Hide Footnote Muchas personas que huyen de los enfrentamientos duermen en los campos o debajo de los árboles, y prácticas básicas de higiene y distanciamiento social resultan imposibles debido a la falta de agua o jabón, y a los espacios reducidos. La entrega de kits de pruebas esenciales se ha retrasado por semanas. Los trabajadores humanitarios temen que un brote de la enfermedad en Idlib desborde las instalaciones médicas de la provincia y haga imposible atender a las víctimas de la guerra.

En Yemen, la guerra que empezó en 2015 ha diezmado lo que era ya un sistema de salud muy débil. Más de 24 millones de personas actualmente requieren asistencia humanitaria.[fn] Después de que las autoridades de facto en la ciudad capital de Sanaa y el gobierno internacionalmente reconocido en Adén prohibieran los vuelos internacionales para evitar la propagación del virus, los equipos de ayuda internacional redujeron su presencia al personal esencial. Un brote de COVID-19 podría abrumar rápidamente los esfuerzos de ayuda y hacer que una de las catástrofes humanitarias más graves del mundo sea aún peor.

En Idlib, Yemen y más allá, desplazados internos, solicitantes de asilo y refugiados están particularmente expuestos a posibles brotes de COVID-19, debido a condiciones de vida en su mayoría precarias y acceso limitado a atención médica. Datos publicados por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en 2019 sugieren que más de 70 millones de personas se encuentran en estas categorías de desplazamiento a nivel mundial, y el número probablemente ha aumentado desde entonces, en especial por los últimos eventos en Siria.[fn]“El desplazamiento global supera los 70 millones de personas y el Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados pide más solidaridad”, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, comunicado de prensa, 19 de junio de 2019.Hide Footnote  Cualquier camino que pudiera haber existido para la reubicación o traslado de personas desplazadas a lugares más seguros, en la práctica se encuentra ahora cerrado debido al COVID-19.

Hay una larga historia de aumento de contagios en campos de refugiados y desplazados internos, un riesgo latente nuevamente, aunque en algunas áreas los servicios médicos disponibles en los campamentos pueden ser mejores que los de las poblaciones circundantes. Funcionarios de la ONU están particularmente preocupados por el campamento de al-Hol en el noreste de Siria, hogar de más de 70 000 personas, incluidas mujeres y niños que huyeron del último enclave del Estado Islámico cuando este colapsó, entre ellos sirios, iraquíes y aproximadamente 10 000 ciudadanos de otros países. Cuando escribimos sobre el campamento en el otoño del 2019, ya era “un escenario de desastre humanitario, colmado de enfermedad: sus residentes carecían de alimentos adecuados, agua limpia, a menudo se encontraban desconectados por completo de los servicios médicos”, dejando a su población altamente vulnerable al COVID-19.[fn]Informe de Crisis Group sobre el Medio Oriente N°208, Women and Children First: Repatriating the Westerners Affiliated with ISIS, 18 de noviembre de 2019, p. 4.Hide Footnote

También son preocupantes los campamentos de refugiados rohinyá en Bangladesh, donde más de un millón de personas viven en condiciones de hacinamiento, con instalaciones de saneamiento y servicios de salud limitados al mínimo.[fn]Ver informe de Crisis Group sobre Asia N°303, A Sustainable Policy for Rohingya Refugees in Bangladesh, 27 de diciembre de 2019.Hide Footnote Una prohibición gubernamental a los servicios de internet y telefonía móvil en los campamentos limita el acceso a información preventiva vital, mientras que los altos niveles de desnutrición probablemente implican que tanto los refugiados como los residentes locales pueden ser más susceptibles a la enfermedad. En caso de que el COVID-19 llegue a los campamentos, las agencias humanitarias esperan que se propague como el fuego, lo que podría desencadenar una reacción violenta por parte de los bangladesíes que viven en las áreas circundantes y que ya de por sí están exaltados por la prolongada estadía de los refugiados.

En estos casos (al igual que las comunidades desplazadas en Irak y en otras partes del Medio Oriente, África y Asia), existe el riesgo de que los desplazados internos y los refugiados que enfrentan brotes de COVID-19 a gran escala en los campamentos donde residen intenten huir nuevamente hacia un lugar más seguro, lo que podría llevar a las poblaciones o autoridades locales a reaccionar con fuerza para contenerlas y a una potencial escalada de violencia. Es probable que los Estados, intentando detener la propagación de la enfermedad, vean con temor los nuevos flujos de refugiados. Colombia y Brasil, por ejemplo, habían adoptado un enfoque relativamente generoso con respecto a quienes huían de la crisis venezolana, pero ante la amenaza actual decidieron cerrar sus fronteras con este país. Sin embargo, la presión por escapar de la creciente pobreza y los riesgos para la salud podría obligar a un número creciente de migrantes venezolanos a usar cruces ilegales.

La emergencia del COVID-19 también podría exacerbar la crisis humanitaria en América Central vinculada en parte a las políticas de inmigración de la administración Trump, así como a los ya altos niveles de violencia en la región. Tras anunciar el cierre de su frontera sur a todo el tráfico no esencial a partir del 21 de marzo, EE. UU. puede intentar fortalecer los esfuerzos para detener la llegada de migrantes y refugiados de América Central y devolverlos a países de origen. Sin embargo, El Salvador y Guatemala suspendieron a mediados de marzo todos los vuelos entrantes de deportados centroamericanos desde EE. UU., y queda por ver si Washington puede convencerlos de que reanuden el servicio dado que ambos países han suspendido todos los demás vuelos internacionales de pasajeros.

En un momento de grave amenaza para las frágiles economías centroamericanas, los intentos para retomar los vuelos de deportación de EE. UU. y México podrían exponer a un número creciente de personas desplazadas a una recepción no grata, ya que los locales pueden temer que los recién llegados propaguen enfermedades. Es probable que muchos deportados se enfrenten a la opción de regresar a la frontera de los EE. UU., con el apoyo de las redes de tráfico, o convertirse en víctimas o cómplices de grupos criminales y pandillas de la región.

En muchos casos, el impacto del COVID-19 en los refugiados y los desplazados internos se sentirá desproporcionadamente sobre las mujeres, que a menudo forman la mayor parte de las poblaciones desplazadas en las regiones afectadas por el conflicto. El acceso de estas mujeres a servicios básicos y la capacidad de alimentar a sus familias ya son profundamente limitadas por el estigma relacionado con sus lazos (reales o presuntos) con grupos armados. Expuestas a explotación o abuso sexual, con su rehabilitación o reintegración a las comunidades como una prioridad baja para gobiernos débiles o indiferentes, las mujeres y los niños desplazados serán los primeros afectados por las crisis económicas que acompañarán la propagación de la enfermedad.

II. Perjuicio a mecanismos internacionales de gestión de crisis y resolución de conflictos

Una razón por la cual es probable que las poblaciones de refugiados y desplazados internos sean especialmente vulnerables al COVID-19 es que la enfermedad podría debilitar severamente la capacidad de las instituciones internacionales para atender áreas afectadas por el conflicto. La OMS y otros funcionarios internacionales temen que las restricciones asociadas con la enfermedad dificulten las cadenas humanitarias de suministro. Pero las agencias humanitarias no son las únicas partes del sistema multilateral bajo presión debido a la pandemia, y también es probable que obstaculice algunos esfuerzos de paz.

Las restricciones de viajes han comenzado a impactar los esfuerzos de mediación internacional. A los enviados de las Naciones Unidas que trabajan en el Medio Oriente se les ha impedido viajar hacia y dentro de la región debido al cierre de aeropuertos. Organizaciones regionales han suspendido las iniciativas diplomáticas en áreas que van desde el Cáucaso meridional hasta África occidental, mientras que el enviado del Grupo de Contacto Internacional sobre Venezuela, un grupo de Estados europeos y latinoamericanos que buscan una solución diplomática a la crisis venezolana, tuvo que cancelar un viaje ya retrasado a Caracas a principios de marzo por razones relacionadas con el COVID-19.[fn]Una delegación de diplomáticos que planeaba visitar Nagorno-Karabakh en nombre de la Organización para la Seguridad y la Cooperación canceló el viaje, mientras que líderes de África occidental que planeaban visitar Guinea para discutir un polémico referéndum también suspendieron su visita.Hide Footnote 

La enfermedad podría afectar las importantes conversaciones de paz en Afganistán concebidas como un seguimiento del acuerdo preliminar de febrero entre EE. UU. y los talibanes, al menos reduciendo el número de personas que puedan participar (aunque limitando el grupo a tomadores de decisiones reales y personal de apoyo esencial podría conducir a conversaciones más serias).[fn]En una posible señal de progreso, el Representante de los Estados Unidos para la Reconciliación de Afganistán, Zalmay Khalilzad, tuiteó el 22 de marzo que Estados Unidos y Qatar habían facilitado conversaciones técnicas sobre la liberación de prisioneros entre el gobierno afgano y los talibanes “a través de videoconferencia por Skype”.Hide Footnote 

In a possible sign of progress, U.S. Representative for Afghanistan Reconciliation Zalmay Khalilzad tweeted on 22 March that the U.S. and Qatar had facilitated technical talks on prisoner releases between the Afghan government and Taliban “via Skype video conferencing”.Hide Footnote

La enfermedad significa que los líderes internacionales, enfocados como lo están en sus dramáticos problemas internos, tienen poco tiempo, o nada, para dedicarle a conflictos o procesos de paz

En términos generales, la enfermedad significa que los líderes internacionales, enfocados como lo están en sus dramáticos problemas internos, tienen poco tiempo, o nada, para dedicarle a conflictos o procesos de paz. Funcionarios europeos dicen que los esfuerzos para asegurar un alto al fuego en Libia (una prioridad para Berlín y Bruselas en febrero) ya no reciben atención de alto nivel. Diplomáticos que trabajan para evitar un enfrentamiento letal en el norte de Yemen necesitan desesperadamente el tiempo y la energía de altos funcionarios sauditas y estadounidenses, pero informan que las reuniones con ambos se han cancelado o reducido. El presidente de Kenia, Uhuru Kenyatta, canceló una cumbre convocada para el 16 de marzo con sus homólogos de Etiopía y Somalia que tenía como objetivo calmar las crecientes tensiones entre Nairobi y Mogadiscio; los funcionarios de Kenia señalaron la necesidad de centrarse en los esfuerzos para detener la propagación potencial del virus.[fn]“Kenya’s president cancels two foreign meetings over Covid-19”, The East African, 15 de marzo de 2020.Hide Footnote  También se cancelará una cumbre entre líderes de la Unión Europea y los países del “G5 Sahel” (Burkina Faso, Chad, Malí, Mauritania y Níger), lo que supondrá un duro golpe para los esfuerzos por impulsar las operaciones antiterroristas en la región.

La enfermedad también podría afectar esfuerzos multinacionales de mantenimiento de la paz y asistencia en seguridad. A principios de marzo, la secretaría de la ONU solicitó a un grupo de nueve contribuyentes de tropas de mantenimiento de la paz, incluidos China e Italia, que suspendieran algunas o todas las rotaciones de unidades a las operaciones de cascos azules debido a preocupaciones sobre la propagación del COVID-19.[fn]Estas restricciones iniciales reflejaron las solicitudes de los países anfitriones y de tránsito (incluido Uganda, un importante centro logístico de la ONU) a la ONU para no arriesgarse a propagar la enfermedad. Correspondencia del Departamento de Apoyo Operativo de la ONU con representantes permanentes ante la ONU, 5 de marzo de 2020 (visto por Crisis Group, 9 de marzo de 2020).Hide Footnote El departamento de operaciones de la ONU ha anunciado nuevas limitacioness a las rotaciones desde entonces, lo que significa que los períodos de servicio de las fuerzas de paz se extenderán durante al menos tres meses en condiciones difíciles como la República Centroafricana y Sudán del Sur, lo que podría afectar su moral y efectividad. Es probable que se posponga una decisión del Consejo de Seguridad para establecer una nueva misión política para apoyar la transición de Sudán a un gobierno civil, debido a restricciones en la agenda del Consejo que sus miembros acordaron como parte de las medidas de contención del virus.[fn]El Consejo de Seguridad pospuso las reuniones a partir del 16 de marzo y probó las opciones de reunión virtual, aunque los diplomáticos aún se reunirán ocasionalmente para votar.Hide Footnote Si bien estas decisiones diplomáticas y operativas no tendrán un impacto inmediato en las operaciones de la ONU, una pandemia prolongada podría dificultar la búsqueda y despliegue de nuevas fuerzas y personal civil, desgastando a las misiones.

Si las organizaciones internacionales pueden tener dificultades para manejar la crisis, los medios de comunicación y las ONG también pueden tener dificultades para informar sobre conflictos y crisis debido a restricciones de viajes, y más aún cuando es probable que muchos lectores y televidentes pierdan interés (al menos temporalmente) en historias no relacionadas con el COVID-19. Algunos gobiernos autoritarios parecen estar listos para usar la crisis para limitar el acceso a los medios de comunicación. Egipto, por ejemplo, censuró a reporteros occidentales por su cobertura de la enfermedad dentro del país, eliminando las credenciales de un reportero de The Guardian, mientras que China envió de vuelta a varios de los principales corresponsales estadounidenses. Crisis Group a su vez ha tenido que limitar severamente la capacidad de nuestros analistas para viajar durante la pandemia por su propia seguridad. Como lo ilustra este informe breve, estamos decididos a mantener nuestro enfoque en los conflictos, ya sea que estén relacionados con el COVID-19 o no, y brindar la mejor cobertura posible, pero nuestro trabajo enfrentará limitaciones inevitables.

III. Riesgos para el orden social

El COVID-19 podría ejercer una gran presión sobre sociedades y sistemas políticos, creando el potencial para nuevos brotes de violencia. A corto plazo, es probable que la amenaza de enfermedad actúe como un elemento disuasorio de los disturbios sociales, ya que los manifestantes evitarán las reuniones masivas. El surgimiento del COVID-19 en China precipitó una disminución de las protestas contra Beijing en Hong Kong (aunque la incomodidad pública con elementos radicales del movimiento de protesta también pudo haber sido un factor).[fn]Helen Davidson, “Hong Kong: With coronavirus curbed, protests may return”, The Guardian, 15 de marzo de 2020.Hide Footnote También ha disminuido el número de manifestantes que salen a las calles de Argelia para protestar contra la corrupción gubernamental.[fn]“Algerians forego weekly protest amid coronavirus”, Reuters, 20 de marzo de 2020.Hide Footnote La oposición rusa acogió en gran parte la medida de las autoridades, aparentemente justificada por razones de salud, de bloquear las protestas contra la decisión del presidente Vladimir Putin de modificar la constitución para extender su mandato.[fn]

“Coronavirus forces Putin critics to scale back protests before big vote”, Reuters, 20 de marzo de 2020.
 

Hide Footnote Al menos una excepción a esta precaución general ocurrió en Níger, donde manifestantes se tomaron las calles en contra de la prohibición a las protestas que el gobierno extendió invocando el COVID-19. El 15 de marzo, las fuerzas de seguridad mataron a tres civiles.

Sin embargo, la tranquilidad en las calles puede ser un fenómeno temporal y engañoso. Las consecuencias económicas y de salud pública de la pandemia pueden hacer que las relaciones entre los gobiernos y los ciudadanos sean aún más tensas, especialmente cuando los servicios de salud se quiebren; preservar el orden público podría resultar difícil cuando las fuerzas de seguridad estén sobrecargadas y las poblaciones cada vez más frustradas con la respuesta del gobierno a la enfermedad.

Ya se pueden ver los primeros signos de desorden social. En Ucrania, manifestantes atacaron buses que transportaban a evacuados ucranianos desde Wuhan, China, ante rumores de que algunos estaban contagiados.[fn]“Coronavirus: Ukraine protesters attack buses carrying China evacuees”, BBC, 21 de febrero de 2020.Hide Footnote Se han informado casos de fugas de presos en Venezuela, Brasil e Italia, con reclusos reaccionando violentamente a las nuevas restricciones asociadas con el COVID-19, mientras que en Colombia disturbios carcelarios y un intento de fuga por la supuesta falta de protección contra la enfermedad resultó en la muerte de 23 reclusos en la cárcel La Modelo el 21 de marzo. También en Colombia, se presentaron saqueos a camiones de comida que se dirigían a Venezuela, al menos en parte como protesta por los efectos económicos de la decisión tomada por Colombia y Venezuela de cerrar la frontera entre ambos países por razones de salud. Incluso precauciones razonables pueden provocar respuestas hostiles. En Perú, las autoridades han arrestado a cientos de ciudadanos por violar las reglas de cuarentena, en algunos casos con resultados violentos.

 
El catastrófico impacto económico de la enfermedad podría sembrar la semilla para la agitación a futuro

En términos más generales, el catastrófico impacto económico de la enfermedad podría sembrar la semilla para la agitación a futuro. Podría ocurrir independientemente de que los países en cuestión hayan experimentado brotes importantes de la enfermedad, aunque el peligro en aquellos que sí lo hayan sufrido será mayor. Se avecina una recesión global de alcance aún desconocido; las restricciones de transporte relacionadas con la pandemia dificultarán el comercio y el suministro de alimentos; innumerables empresas se verán obligadas a cerrar; y es probable que los niveles de desempleo se disparen.[fn]Algunos analistas financieros predicen una “recesión global severa” como resultado del brote. Se prevé que la economía de EE. UU., por citar un ejemplo, se contraiga en un 14 por ciento en el segundo trimestre de 2020. “Assessing the Fallout from the Coronavirus Pandemic”, JP Morgan, 20 de marzo de 2020.Hide Footnote

Los gobiernos que tienen estrechos vínculos comerciales con China, especialmente algunos en África, están sintiendo el peso de la desaceleración derivada del brote original de Wuhan.[fn]Ver, por ejemplo, Hannah Ryder y Angela Benefo, “China’s coronavirus slowdown: Which African economies will be hit hardest?”, The Diplomat, 19 de marzo de 2020.Hide Footnote Los productores de petróleo ya están luchando con el colapso de los precios de la energía. Países como Nigeria, que tiene fuertes vínculos de importación y exportación con China y dependen de los precios del petróleo para sostener sus finanzas públicas, están sufriendo. Según los informes, Abuja ha considerado reducir los gastos en un 10 por ciento en el 2020, lo que significa que las autoridades tendrían que incumplir las promesas de aumentar el salario mínimo.[fn]“Silk roadblock: coronavirus exposes Nigeria’s reliance on China”, Reuters, 6 de marzo de 2020.Hide Footnote Tales medidas de austeridad, combinadas con otros efectos económicos del COVID-19, como la desaparición de turistas en áreas que dependen en gran medida de visitantes extranjeros, podrían conducir a crisis económicas que durarán mucho más allá de la crisis inmediata, creando el potencial de disturbios laborales prolongados e inestabilidad social.

Como señaló Crisis Group a comienzos de 2020, las agudas protestas de 2019 surgieron de un “sentimiento generalizado de injusticia económica” que podría “incendiar más ciudades este año”.[fn]Robert Malley, “10 Conflicts to Watch in 2020”, Comentario de Crisis Group, 27 de diciembre de 2019.Hide Footnote Indignación por los efectos del COVID-19, y la percepción de que los gobiernos no lo están manejando de manera adecuada, podrían desencadenar nuevas manifestaciones. El declive económico tendrá efectos aún más inmediatos en las sociedades de países de bajos ingresos. En grandes extensiones de África subsahariana, en particular, millones dependen de sus ingresos diarios para alimentar a sus familias. Un aislamiento prolongado podría generar rápidamente desesperación y agitación generalizada.

Otra razón para preocuparse es el claro potencial del COVID-19 para despertar sentimientos xenófobos, especialmente en países con grandes comunidades de inmigrantes. Al principio de la crisis, los trabajadores chinos en Kenia se enfrentaron al acoso relacionado con sospechas de que los vuelos de China Southern Airline estaban llevando el coronavirus al país. Algunos políticos occidentales, especialmente el presidente de los EE. UU., Donald Trump, han intentado avivar el resentimiento hacia Beijing con comentarios sobre el “virus chino”. Existe evidencia anecdótica de un aumento de los prejuicios hacia personas de origen chino en los EE. UU. y otros países occidentales, y un grave riesgo de que la enfermedad genere más violencia racista y en contra de los extranjeros.[fn]Ver, por ejemplo, Holly Yan, Natasha Chen y Dushyant Naresh, “What’s spreading faster than coronavirus in the U.S.? Racist assaults and ignorant attacks against Asians”, CNN, 21 de febrero de 2020.Hide Footnote

IV. Explotación política de la crisis

En este contexto de tensiones sociales, hay un amplio margen para que líderes políticos intenten sacar provecho del COVID-19, ya sea para solidificar su poder en el país o para perseguir sus intereses en el extranjero. A corto plazo, muchos gobiernos parecen confundidos por la velocidad, el alcance y el peligro del brote y, en algunos casos, la enfermedad ha infectado a las élites políticas. Un brote en la aislada capital de Brasil, Brasilia, ha enfermado a un gran número de funcionarios y políticos. En Irán, ha habido docenas de casos entre altos funcionarios y parlamentarios. En Burkina Faso, donde el gobierno ya está luchando con el colapso de la autoridad estatal en gran parte del país, una serie de casos ha afectado a los miembros del gabinete. El segundo vicepresidente del parlamento fue la primera víctima mortal registrada en África subsahariana. En tales casos, es más probable que la enfermedad debilite la capacidad de las autoridades para tomar decisiones sobre problemas de salud y otras crisis apremiantes.

Sin embargo, a medida que avanza la crisis, algunos líderes podrían ordenar medidas restrictivas que tengan sentido por estar relacionadas con la salud pública en el pico de la crisis y luego extenderlas con la esperanza de contener a la disidencia una vez que la enfermedad disminuya. Dichas medidas podrían incluir prohibiciones indefinidas a reuniones públicas masivas (que muchos gobiernos ya han instituido para detener la propagación del COVID-19 en sus comunidades) para evitar protestas públicas. Aquí nuevamente hay precedentes de la crisis del Ébola en África occidental: grupos locales de la sociedad civil y partidos de oposición afirman que las autoridades prohibieron las reuniones por más tiempo del necesario como una forma de reprimir protestas legítimas.[fn]Informe de Crisis Group, The Politics Behind the Ebola Crisis, op. cit., p. 25.Hide Footnote Un presagio de lo que está por venir se puede haber dado en Hungría, donde el primer ministro Viktor Orban solicitó al Parlamento el 21 de marzo que extienda indefinidamente el estado de emergencia que establece penas de prisión de cinco años para aquellos que difundan información falsa u obstruyan la respuesta a la crisis del Estado.[fn]“Hungary govt seeks to extend special powers amid coronavirus crisis”, Reuters, 21 de marzo de 2020.Hide Footnote

“Hungary govt seeks to extend special powers amid coronavirus crisis”, Reuters, 21 March 2020.Hide Footnote

Hay un amplio margen para que líderes políticos intenten sacar provecho del COVID-19

Elecciones programadas para el primer semestre del 2020, y tal vez después en el año, también podrían posponerse; en estos casos la justificación inmediata de la salud pública puede ser válida también, pero la tentación de usar el virus como un pretexto para mayores demoras y restricciones al ejercicio político está latente. De hecho, es probable que haya razones prácticas válidas para retrasar las elecciones en tales casos. Además de complicar la organización interna, la pandemia obstruirá el despliegue de apoyo electoral internacional y, donde esté planeado, misiones de observación. Aun así, es probable que los partidos de oposición sospechen de irregularidades, especialmente en países donde la confianza política es baja, ha habido una inestabilidad reciente, el gobierno goza de dudosa legitimidad o tiene un historial de manipulación de calendarios electorales.

De nuevo, ya hay ejemplos. La presidenta interina de Bolivia, Jeanine Áñez, anunció el 21 de marzo que las elecciones presidenciales planeadas para el 3 de mayo para elegir un reemplazo definitivo para Evo Morales (a quien el ejército expulsó después de unas elecciones polémicas en 2019), se retrasarían para una fecha no especificada en el futuro. En Sri Lanka, una decisión de la Comisión Electoral de posponer las elecciones parlamentarias por razones de salud pública podría otorgarle al presidente Gotabaya Rajapaksa (un nacionalista radical asociado con abusos a derechos humanos dirigidos a minorías y detractores políticos), poderes extendidos. Aunque Rajapaksa inicialmente quería que las elecciones siguieran adelante (lo que refleja sus expectativas de una abrumadora victoria), si se niega a revocar el Parlamento mientras las elecciones permanecen suspendidas, la extensión y la legalidad de su gobierno interino pueden generar controversia.

Algunos líderes también pueden ver al COVID-19 como un escudo para embarcarse en aventuras desestabilizadoras en el extranjero, ya sea para desviar el descontento interno o porque sienten que enfrentarán poco rechazo en medio de la crisis de salud global. Todavía no ha surgido tal caso, y existe el riesgo de que los analistas ahora atribuyan distintas crisis al COVID-19, las cuales se podrían explicar mejor por otros factores. En un momento en que la pandemia está distrayendo a las principales potencias y organizaciones multilaterales, algunos líderes pueden intentar afianzarse de maneras que en otro momento considerarían demasiado arriesgadas. Una serie de ataques contra objetivos estadounidenses por parte de las milicias chiítas respaldadas por Irán en Irak bien puede ser parte de un esfuerzo preexistente de Teherán para expulsar a EE. UU. del Medio Oriente. Pero con el liderazgo de Irán bajo una enorme presión interna, el impacto del coronavirus también podría afectar su cálculo. Como hemos afirmado, “sintiéndose asediado y sin una obvia salida diplomática, Irán podría concluir que solo una confrontación con EE. UU. podría cambiar su trayectoria hacia una dirección muy peligrosa”.[fn]Robert Malley y Ali Vaez, “The coronavirus is a diplomatic opportunity for the United States and Iran”, Foreign Policy, 17 de marzo de 2020.Hide Footnote

Del mismo modo, la crisis puede crear oportunidades para que grupos yihadistas desplieguen nuevas ofensivas contra gobiernos debilitados en África y el Medio Oriente. Hasta la fecha, ni ISIS ni ninguna de las diversas ramas de al-Qaeda ha dado signos de una visión estratégica clara en relación con la pandemia (aunque ISIS ha distribuido guías de salud a sus militantes sobre cómo hacer frente a la enfermedad basadas en dichos del profeta Mahoma).[fn]“ISIS tells terrorists to steer clear of coronavirus-stricken Europe”, Politico, 15 de marzo de 2020.Hide Footnote Sin embargo, como Crisis Group ha expuesto anteriormente, las fuerzas yihadistas tienden a “explotar el desorden”, ganando territorio y adherentes donde ya existen conflictos o los Estados débiles enfrentan agitación social.[fn]Informe especial de Crisis Group N°1, Exploiting Disorder: Al-Qaeda and the Islamic State, 14 de marzo de 2016.Hide Footnote ISIS, por ejemplo, utilizó el caos posterior al 2011 en Siria para obtener un nivel de poder que de otro modo hubiera sido imposible. Es posible que la agitación social y política pueda crear oportunidades similares para los actores yihadistas a medida que avanza la crisis. Por el contrario, esos grupos, como al-Shabaab en Somalia, que controlan franjas significativas de territorio podrían, al igual que los gobiernos, enfrentar un aumento del descontento popular si no logran contener el COVID-19.[fn]El desempeño de Al-Shabaab en el manejo de las hambrunas en 2011 y 2017 (exacerbadas tanto por el conflicto como por las restricciones del grupo a la ayuda), plantea dudas sobre cómo podría manejar la pandemia actual. Ver informe breve de Crisis Group sobre África N°125, Instruments of Pain (III): Conflict and Famine in Somalia, 9 de mayo de 2017.Hide Footnote

V. ¿Un punto de inflexión en las principales relaciones de poder?

Los posibles efectos del COVID-19 en algunos territorios problemáticos aumentan por el hecho de que el sistema global ya estaba en medio de una realineación.[fn]Malley, “10 Conflicts to Watch in 2020,” op. cit.Hide Footnote El momento actual, por lo tanto, se diferencia de otras crisis internacionales aun relativamente recientes. Cuando el colapso financiero provocó una recesión económica mundial en el 2008, EE. UU. aún tenía suficiente influencia para dar forma a la respuesta internacional a través del G20, aunque Washington tomó la precaución de involucrar a Beijing en el proceso. En el 2014, EE. UU. se hizo cargo de una respuesta multilateral tardía a la crisis del ébola en África occidental con la ayuda de diversos países desde el Reino Unido y Francia hasta China y Cuba.[fn]Ver Ted Piccone, “Ebola could bring U.S. and Cuba together”, The Brookings Institution, 31 de octubre de 2014.Hide Footnote Hoy, EE. UU., cuya influencia internacional ya se había debilitado considerablemente, ha dado a su vez una respuesta interna inadecuada al COVID-19, no ha logrado consenso con otras naciones y ha provocado resentimiento internacional. El presidente Donald Trump no solo insistió en los orígenes chinos de la enfermedad, sino que también criticó a la UE por su contención desacertada.

China, en contraste, después de tener que afrontar las consecuencias del brote inicial, su decisión temprana y costosa de limitar la información, su propia respuesta desigual, y haber intentado en ocasiones culpar a los EE. UU. mediante una campaña de desinformación irresponsable, ahora encuentra en la crisis de salud una oportunidad para ganar influencia sobre otros Estados a través de gestos humanitarios.[fn]Ver Conor Finnegan, “False claims about origins of the coronavirus cause spat between the U.S., China”, ABC, 13 de marzo de 2020. Algunos diplomáticos chinos parecen incómodos con las insinuaciones de Beijing de que el COVID-19 vino de los EE. UU., ver “Spat between Chinese diplomats shows internal split over Trump”, Bloomberg, 23 de marzo de 2020.Hide Footnote China ha acelerado su maquinaria diplomática para posicionarse como líder de la respuesta internacional a posibles brotes generalizados de COVID-19 en el continente africano.[fn]

Por ejemplo, ver Laura Zhou, “Will China’s support for nations fighting Covid-19 improve its global image?”, South China Morning Post, 22 de marzo de 2020.
 

Hide Footnote El 16 de marzo, el multimillonario chino Jack Ma anunció que su fundación entregaría 20 000 kits de prueba, 100 000 máscaras y mil unidades de equipos de protección a cada uno de los 54 países del continente. Dijo que canalizaría las donaciones a través de Etiopía, con el primer ministro Abiy Ahmed, ganador del Premio Nobel de la Paz de 2019, coordinando su distribución.[fn]“As virus spreads, Africa gets supplies from China’s Jack Ma”, Associated Press, 22 de marzo de 2020.Hide Footnote El 19 de marzo, Beijing reforzó aún más su diplomacia al respecto, anunciando planes para construir un centro africano para la investigación, prevención y control de enfermedades en Nairobi.[fn]“Kenya to host Sh8 billion Africa disease control centre”, The Standard, 19 de marzo de 2020.Hide Footnote Beijing también ha ofrecido asistencia a los miembros de la UE, desviando las críticas de Europa a su manejo inicial del contagio en Wuhan.[fn]“China steps up support for European countries hardest hit by coronavirus”, South China Morning Post, 18 de marzo de 2020. Sobre los efectos de la ayuda china en la percepción europeas, ver Steven Erlanger, “In this crisis, U.S. sheds its role as global leader”, The New York Times, 22 de marzo 2020.Hide Footnote

“China steps up support for European countries hardest hit by coronavirus”, South China Morning Post, 18 March 2020. On the effects of Chinese aid on European perceptions, see Steven Erlanger, “In this crisis, U.S. sheds its role as global leader”, The New York Times, 22 March 2020.Hide Footnote

A pesar del llamado a la unidad de la OMS, la pandemia está adquiriendo un tono geopolítico divisivo

En general, a pesar del llamado a la unidad de la OMS, la pandemia está adquiriendo un tono geopolítico divisivo. Algunos líderes la han enmarcado muy claramente en estos términos. El presidente serbio Aleksander Vučić, por ejemplo, declaró que (sin ningún apoyo real de la UE) “todas mis esperanzas personales se centran en China y su presidente”.[fn]Julija Simic, “Serbia turns to China due to ‘lack of EU solidarity’ on coronavirus”, Euractiv, 18 de marzo de 2020.Hide Footnote Si bien Riad, que actualmente preside el G20, ha convocado una “cumbre virtual” de líderes (similar a la que ya tuvo el G7), la crisis podría aumentar las tensiones entre Washington, Beijing y otras potencias. Expertos de la UE han advertido que Rusia está difundiendo desinformación sobre el COVID-19 en países occidentales.[fn]“Russia deploying coronavirus disinformation to sow panic in West, EU document says”, Reuters, 18 de marzo de 2020.Hide Footnote Tomar partido entre las grandes potencias para aprovechar el desorden general no solo podría complicar la cooperación técnica contra el COVID-19, sino también dificultar acuerdos entre las potencias sobre cómo manejar las disputas políticas que este crea o exacerba.

En términos más amplios, es probable que el coronavirus y cómo se afronte tengan una profunda influencia en la forma que tome el orden multilateral que surgirá después de este. Es muy temprano para evaluar esas implicaciones. Por ahora, uno puede distinguir dos narrativas opuestas que toman fuerza: una en la que la lección es que los países deberían unirse para afrontar mejor el COVID-19, y otra en la que los países deben mantenerse separados para protegerse mejor de éste.[fn]Yuval Noah Harari calls this the choice between “nationalist isolation and global solidarity”. “The world after coronavirus”, Financial Times, 20 de marzo de 2020.Hide Footnote La crisis también representa una prueba de fuego para las posturas opuestas de los Estados liberales y aquellos que no lo son, sobre cómo manejar adecuadamente la extrema tensión social actual. A medida que la pandemia se desarrolle, pondrá a prueba no solo las capacidades operativas de organizaciones como la ONU y la OMS, sino también presupuestos básicos sobre los valores y políticas que las sustentan.

VI. Oportunidades para aprovechar

Si bien hay muchas señales de alerta asociadas al COVID-19, también hay destellos de esperanza. La magnitud del brote genera espacios para gestos humanitarios entre rivales. Los Emiratos Árabes Unidos, por ejemplo, transportaron más de 30 toneladas de ayuda humanitaria a Irán para enfrentar la enfermedad (Bahréin, por el contrario, aprovechó la oportunidad para acusar a la República Islámica de “agresión biológica”).[fn]

Nafisa Eltahir y Lisa Barrington, “Bahrain accuses Iran of ‘biological aggression’, Gulf states try to curb coronavirus”, Reuters, 12 de marzo de 2020.
 

Hide Footnote Estados con relaciones más estrechas con Irán, incluidos Kuwait y Qatar, también han ofrecido asistencia. El presidente Trump le escribió al líder de Corea del Norte, Kim Jong-un, expresando su voluntad de ayudar a Pyongyang a enfrentar la enfermedad, lo cual resultó en un mensaje de agradecimiento en respuesta.[fn]Choe Sang-Hun, “Trump writes to Kim Jong-un offering help in virus fight, North Korea says”, The New York Times, 21 de marzo de 2020.Hide Footnote A pesar de cerrar su frontera con Venezuela, el gobierno colombiano también ha tenido su primer contacto oficial con Caracas en más de un año, bajo auspicios de una teleconferencia mediada por la Organización Panamericana de la Salud, con el fin de discutir una respuesta de atención médica conjunta en las zonas fronterizas. Políticos antichavistas también han tomado medidas tentativas para trabajar con sus rivales con el fin de abordar la crisis, como ocurrió en el estado fronterizo de Táchira.

Otros dos ejemplos: en el Cáucaso, EE. UU. envió sus primeros auxilios a la región georgiana secesionista de Abjasia en más de una década para ayudar a contrarrestar el COVID-19, a pesar de que las autoridades de Abjasia están coordinando con Moscú en lugar de Tiflis las medidas contra la enfermedad. En Filipinas, el combativo presidente Rodrigo Duterte anunció un alto al fuego unilateral de un mes en su ofensiva contra rebeldes comunistas, con el fin de darle tiempo a las fuerzas gubernamentales para centrarse en la pandemia.[fn]“Duterte asks NPA for ceasefire during coronavirus lockdown”, Rappler.com, 17 de marzo de 2020.Hide Footnote

A medida que la devastación se extienda y las economías se reduzcan, pueden aumentar las presiones sobre los gobiernos y la oposición en situaciones polarizadas para encontrar un camino común

Estos son pasos positivos relativamente pequeños. Pero a medida que la devastación se extienda y las economías se reduzcan, pueden aumentar las presiones sobre los gobiernos y la oposición en situaciones polarizadas para encontrar un camino común si esa es una condición para la estabilidad y para recibir asistencia internacional. Las encuestas académicas muestran que las partes en conflicto frecuentemente responden a los desastres naturales con acuerdos para reducir la violencia. Una dinámica similar puede aplicar en algunos conflictos frente al COVID-19, aunque la escala de la crisis, y su impacto emergente en la diplomacia internacional, podría dificultar el apoyo de mediadores externos y organizaciones multilaterales a los esfuerzos de consolidación de la paz.[fn]See Joakim Kreutz, “From Tremors to Talks: Do Natural Disasters Produce Ripe Moments for Resolving Separatist Conflicts?”, International Interactions, vol. 8, no. 4 (2012).Hide Footnote

A principios de este mes, Crisis Group presionó a EE. UU. e Irán para aprovechar la coyuntura y llegar a un entendimiento mutuamente benéfico: Teherán liberaría a todos sus detenidos con doble nacionalidad o extranjeros (que enfrentan riesgos reales ante la enfermedad en las cárceles iraníes) mientras Washington relajaría sus sanciones (que exacerban la angustiosa situación humanitaria que enfrenta Irán como resultado de su propia mala gestión de la crisis del COVID-19).[fn]Malley y Vaez, “The coronavirus is a diplomatic opportunity for the United States and Iran”, op. cit.Hide Footnote Desde entonces, Teherán ha hecho concesiones en el tema de los prisioneros, intercambiando a un detenido francés por un iraní retenido en Francia y permitiendo que un prisionero británico-iraní salga de la cárcel temporalmente. Si bien EE. UU. ha dicho que enviaría asistencia humanitaria a Irán, la cúpula de la República Islámica rechazó de inmediato la oferta como engañosa, señalando que las sanciones de EE.UU. continúan vigentes. El líder supremo ayatolá Ali Khamenei ha citado teorías de conspiración que culpan a los EE. UU. de la enfermedad.[fn]Jon Gambrell, “Iran leader refuses U.S. help to fight COVID-19, citing conspiracy theory”, Associated Press, 22 de marzo de 2020.Hide Footnote

Jon Gambrell, “Iran leader refuses U.S. help to fight COVID-19, citing conspiracy theory”, Associated Press, 22 March 2020.Hide Footnote

VII. Posibles medidas de mitigación de la crisis

En el futuro, los gobiernos tendrán que decidir si apoyarán enfoques más cooperativos para manejar la crisis, no solo en términos de salud pública global sino también como un desafío político y de seguridad. Todos los líderes tienen presión para concentrarse e invertir dinero y capital político en prioridades nacionales, y en particular para ignorar riesgos de conflicto en Estados frágiles que pueden parecer difíciles de resolver, o simplemente no lo suficientemente importantes como para preocuparse. Pero habrá un día después, y si el periodo a venir no se trata con prudencia, podría estar marcado por grandes dificultades en áreas actualmente en conflicto, la erupción de nuevas violencias y un sistema multilateral mucho más frágil. Además de seguir de cerca las tendencias negativas y positivas mencionadas anteriormente, Crisis Group también estará pendiente de si los Estados y las instituciones multilaterales toman medidas preventivas y de mitigación para limitar el impacto de la pandemia en la paz y la seguridad.

En este espíritu, y para mitigar la posibilidad de que el COVID-19 genere una nueva crisis de seguridad, los gobiernos que tengan como objetivo limitar el impacto de la pandemia podrían considerar los siguientes pasos:

  • Seguir las evaluaciones de necesidad de la ONU, el Comité Internacional de la Cruz Roja y otras agencias relevantes, e inyectar fondos esenciales relacionados con el COVID-19 al apoyo humanitario, especialmente para refugiados y desplazados internos, teniendo en cuenta los riesgos desproporcionados para las mujeres desplazadas;                                                                                                                                                                                                                                                                                       
  • Trabajar con la ONU, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (quienes ya han comenzado a movilizar fondos para abordar las fallas del sistema de salud y las perturbaciones económicas a raíz del COVID-19), para evaluar las agitaciones sociales y políticas que pueden surgir de la pandemia en Estados débiles y ofrecer ayuda financiera y alivio de la deuda a los gobiernos;                                                                                                                                                                                                        
  • Ofrecer levantar temporalmente las sanciones a aquellos Estados afectados por el COVID-19, sea a través de marcos multilaterales como la UE o la ONU, o mediante la suspensión de sanciones unilaterales, según corresponda, por razones humanitarias, y eliminar cualquier obstáculo para la entrega de ayudas humanitarias;                           
  • Intentar mantener vivos los procesos de paz y los esfuerzos de prevención de conflictos trabajando con enviados de la ONU y otros mediadores para, por ejemplo, mantener comunicaciones electrónicas seguras con las partes en conflicto;                                                                                                                                                            
  • Cuando las autoridades retrasen elecciones u otras votaciones por razones legítimas relacionadas con el COVID-19, ofrecer apoyo externo (como declaraciones de asistencia electoral adicional una vez que la enfermedad se reduzca o diplomacia silenciosa entre las partes), para asegurarle a los ciudadanos que llegado el momento habrá elecciones;                                                                                                                                                                                                                                                       
  • Donde sea posible, establecer o fortalecer canales diplomáticos entre Estados y actores no estatales más afectados por la crisis para comunicarse sobre posibles riesgos de escalada en regiones tensas;                                                                                                                                                                                                                                      
  • Invertir en esfuerzos dirigidos por la OMS, medios independientes, organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil para difundir noticias imparciales sobre el COVID-19 en Estados débiles para contrarrestar rumores y manipulación política de la crisis, así como para mantener un foco sobre los conflictos que requieren ayuda internacional.

La pandemia del COVID-19 amenaza con ser larga y agotadora. Complejizará la diplomacia, y especialmente la diplomacia de crisis. Pero es crucial mantener intactos los canales de comunicación, y un espíritu de cooperación, en un período en que el sistema internacional parece estar tan listo como siempre a fragmentarse.

Nueva York/Bruselas, 24 de marzo de 2020

People wearing face masks pick up their food at a community quarantine centre while officers look on inside a military camp in Yangon on April 9, 2020. AFP/Sai Aung Main
Briefing 161 / Asia

Conflict, Health Cooperation and COVID-19 in Myanmar

Conflicts have paused in much of Myanmar, opening a window for the government, military and ethnic armed groups to pursue a holistic response to the coronavirus. The parties should also work together in Rakhine State, where fighting persists, to limit the disease’s spread.

What’s new? Amid a lull in fighting in much of the country, the Myanmar government and ethnic armed groups appear willing to put aside politics and work together to prevent the spread of COVID-19. The exception is Rakhine State, where conflict is escalating, putting medical workers at risk and exacerbating a potential health disaster.

Why does it matter?  Conflict-affected areas of the country are highly vulnerable to COVID-19 but often outside state control. A successful response to the pandemic will require close coordination among the government, the military and ethnic armed groups, many of which have long run their own health systems.

What should be done? The government, military and ethnic armed groups should work together to combat the virus through prevention, surveillance, testing and referrals. In Rakhine, they should ensure the safety of health workers, enable access to displaced populations and strengthen COVID-19 prevention messaging.

I. Overview

A major COVID-19 outbreak could have devastating consequences in a country as conflict-affected as Myanmar, where health spending is limited, governance is weak, hundreds of thousands of people are displaced by fighting, and the government cannot reach many areas held by ethnic armed groups. Reducing transmission as much as possible so that the health system can better cope will require cooperation with these groups, many of which run their own health systems. Promising discussions that have already begun between the government and various ethnic armed groups should continue in earnest to enable a holistic response in areas of the country where conflict is presently limited. The exception is Rakhine State, where fighting continues to escalate between the Myanmar military and Arakan Army, undermining prevention efforts and putting the lives of health workers at risk. Here, all sides should ensure the safety of medical personnel, allow humanitarian access to displaced and other vulnerable populations, and work to improve public adherence to mitigation measures.

Low testing capacity and the geographic distribution of cases mean that COVID-19 is likely to be far more prevalent than reported.

Myanmar was one of the last countries in the world to confirm a case of COVID-19, announcing its first two positive tests on 23 March. So far, the spread of the virus appears to be limited, with fewer than 200 cases and just six deaths recorded, but low testing capacity and the geographic distribution of cases mean that the disease is likely to be far more prevalent than reported. Even a modest outbreak would put considerable strain on resources, particularly hospital beds for severe and critical cases. A holistic response that includes cooperation with ethnic armed groups will be essential for containing the pandemic and avoiding a potentially catastrophic human toll.

Although Myanmar’s military eventually announced a national ceasefire to support the response to COVID-19 in early May, it has excluded areas of Rakhine and southern Chin States where it remains engaged in fierce fighting with the Arakan Army. The Arakan Army, through its alliance with two other ethnic armed groups, has also announced a unilateral ceasefire, but the war shows no sign of abating. Hundreds of combatants and civilians have been killed since the start of the year, and the government’s recent designation of the Arakan Army as a terrorist group has further diminished any prospect of de-escalation. The death of a World Health Organization (WHO) driver, whose vehicle was attacked on 20 April as it took novel coronavirus swabs to Yangon for testing, underscores the risks this conflict poses to health workers and to efforts to combat the virus. With no chance of a ceasefire in the near term, the government, the military and the Arakan Army should instead aim to reach an agreement that guarantees safe access for medical personnel and humanitarian workers.

Elsewhere, cooperation between the government and ethnic armed groups remains very much possible. The pandemic has surfaced in Myanmar at a time when the rest of the country is experiencing a lull in armed conflict. Although the peace process is largely stalled and the most powerful armed groups continue to resist signing the Nationwide Ceasefire Agreement (NCA), there have been few clashes reported in recent months in Kachin, Kayin and Shan States. Combined with this relative calm, the urgent need to respond to COVID-19 has created an opening for discussions. The government has already taken a number of positive steps, including forming a committee to coordinate with ethnic armed groups and developing a response plan that formally recognises the role of ethnic health providers. Tentative talks are now under way on how to take coronavirus cooperation forward.

The government and ethnic armed groups need to find a way to work together.

Keeping discussions focused on technical aspects of health coordination, and avoiding linking the response to the peace process, will ensure the best opportunities for progress. It is of course possible that cooperation on COVID-19 could have benefits beyond the immediate response, including for the peace process. If the government, ethnic armed groups and ethnic health providers are able to work together to respond to the pandemic, this effort should, at a minimum, help build some trust. The most likely positive consequence is that it will prompt future coordination on health-related matters, something for which the NCA already provides but has not yet been pursued by either side. Generating dividends for the peace process should not be the primary objective, however, because it will politicise and thus complicate – even likely derail – collective efforts to respond to the virus. It is important that the focus remains on the pressing need to protect people across the country from contagion, whether they live in government-controlled areas or under an ethnic armed group’s administration.

The government and ethnic armed groups need to find a way to work together, putting aside to the extent possible the political issues surrounding the peace process. The support of the Tatmadaw, as the Myanmar military is known, will be vital. Donors also have an important role to play in providing financing and technical support to facilitate this cooperation.

II. A Late and Limited National Ceasefire

For months prior to the emergence of COVID-19, active conflict in Myanmar had been mostly limited to Rakhine State and neighbouring southern Chin State.[fn]For Crisis Group reporting on Myanmar’s peace process since the 2015 elections, see Asia Report N°287, Building Critical Mass for Peace in Myanmar, 29 June 2017; and Asia Briefings N°s 158, Myanmar: A Violent Push to Shake Up Ceasefire Negotiations, 24 September 2019; 157, Peace and Electoral Democracy in Myanmar, 6 August 2019; 154, A New Dimension of Violence in Myanmar’s Rakhine State, 24 January 2019; 151, Myanmar’s Stalled Transition, 28 August 2018; and 149, Myanmar’s Peace Process: Getting to a Political Dialogue, 19 October 2016.Hide Footnote There, the Myanmar military has been locked in an intense struggle with the Arakan Army since late 2018 that shows no sign of de-escalating.[fn]See Crisis Group Briefing, A New Dimension of Violence in Myanmar’s Rakhine State, op. cit.Hide Footnote The fighting has cost hundreds, possibly thousands, of lives and forced at least 60,000 people into camps for internally displaced persons. According to civil society groups, up to 100,000 more are staying in monasteries, with relatives or in other communities, but they are not officially counted because they are not in recognised camps.[fn]The Myanmar military does not release figures for the number of soldiers killed, but the severity of the fighting means that the death toll on both sides has been substantial. For numbers of internally displaced persons, see “Fresh fighting adds 1,000 to displaced population in Myanmar’s Rakhine”, Radio Free Asia, 25 March 2020.Hide Footnote Since 2020 began, the number of civilian casualties has risen significantly as the Tatmadaw has resorted increasingly to air and artillery attacks, prompting some to accuse it of war crimes and crimes against humanity.[fn]“Myanmar military may be committing new war crimes, says UN envoy”, Reuters, 30 April 2020.Hide Footnote

The Myanmar military has been locked in an intense struggle with the Arakan Army since late 2018 that shows no sign of de-escalating.

Elsewhere in the country, however, fighting has been limited for some time, particularly over the past six months. The ten ethnic armed groups that have signed the NCA have clashed only very occasionally with the military, despite the fact that political negotiations have been stalled for several years.[fn]For further details, see Crisis Group Asia Briefing, Rebooting Myanmar’s Stalled Peace Process, forthcoming.Hide Footnote Around ten other groups have only bilateral ceasefires with the government, or no agreement at all. Although some technically remain in conflict with Myanmar’s military, its attention is focused almost entirely on Rakhine, leaving these conflicts to a slow simmer. An August 2019 joint attack by the Brotherhood Alliance – comprising the Arakan Army, Ta’ang National Liberation Army and Myanmar National Democratic Alliance Army – on police and military posts in northern Shan State was the last major flare-up outside of Rakhine.[fn]See Crisis Group Briefing, Myanmar: A Violent Push to Shake Up Ceasefire Negotiations, op. cit.Hide Footnote

Pressure on all parties to announce a national ceasefire began to build from late March. On 23 March, the day Myanmar confirmed its first COVID-19 cases, UN Secretary-General António Guterres issued an appeal for a global ceasefire to “focus together on the true fight of our lives”.[fn]“Myanmar confirms first two coronavirus cases”, Agence France-Presse, 24 March 2020. For further discussion of Guterres’s appeal, see Crisis Group Commentary, “Global Ceasefire Call Deserves UN Security Council’s Full Support”, 9 April 2020.Hide Footnote With conflict raging in Rakhine State and the peace process stalled, his statement – with its vision of “corridors for life-saving aid” and “precious windows for diplomacy” – seemed almost tailor-made for Myanmar.[fn]For the full text, see the UN Secretary-General’s official website.Hide Footnote

Several ethnic armed groups joined the appeal. On 26 March, the Karen National Union called on the Tatmadaw to announce an unconditional nationwide ceasefire to enable all sides to work together to fight the pandemic; the Chin National Front and Karenni National Progressive Party issued similar statements.[fn]“Chin National Front joins call for truce”, Myanmar Times, 6 April 2020. The Karen National Union statement is posted on its official website.Hide Footnote The Brotherhood Alliance also endorsed Guterres’s call and extended its unilateral ceasefire to the end of April, although this measure did little to stop conflict in Rakhine State.[fn]“Emergency press release of the Three Brotherhood Alliance in the time of the spread of COVID-19”, 1 April 2020.Hide Footnote On 1 April, eighteen foreign ambassadors to Myanmar called on all parties to cease hostilities and ensure humanitarian access to conflict-affected areas, expressing concern at the growing toll in Rakhine and Chin States.[fn]For the ambassadors’ statement, see the official website of the U.S. embassy in Burma.Hide Footnote The following day, a Myanmar military spokesperson rejected the suggestion as “unrealistic”.[fn]“Tatmadaw rejects call for ceasefire during pandemic”, Myanmar Times, 2 April 2020.Hide Footnote

On 9 May, however, the Myanmar military announced a national ceasefire until 31 August so that COVID-19 containment, prevention and treatment activities could be carried out “effectively and rapidly”.[fn]“Tatmadaw releases statement on ceasefire and peace”, Global New Light of Myanmar, 10 May 2020.Hide Footnote The ceasefire applies to “all areas except where terrorist groups declared by the government take positions” – a caveat that refers exclusively to the Arakan Army, which the government had on 23 March formally designated as a terrorist organisation and an unlawful association.[fn]“Myanmar govt declares Arakan Army a terrorist group”, The Irrawaddy, 24 March 2020.Hide Footnote Considering that fighting elsewhere is presently limited, the fact that the ceasefire de facto excludes Rakhine state makes it more of a political gesture than a meaningful attempt to halt conflict.

The nature of the conflict in Rakhine State makes a truly national ceasefire extremely unlikely.

The ceasefire announcement did not represent a sudden about-face by the military. It came amid growing cooperation with the National League for Democracy government on the COVID-19 response, including using military facilities to test swabs from civilians and sending military medical staff to work at a new government health facility.[fn]The government’s decision to create a second national-level response committee, the Coronavirus Disease 2019 Containment and Emergency Response Committee, on 30 March and appoint a former general to lead it has been important for building this cooperation. See, for example, “Myanmar military to lend state-of-the-art machines for public COVID-19 testing”, The Irrawaddy, 27 April 2020; and “Inside Phaunggyi, Myanmar’s ambitious response to COVID-19”, Frontier Myanmar, 23 April 2020.Hide Footnote A looming closed-door UN Security Council meeting to discuss escalating violence in Rakhine and the effect of the pandemic likely also played a role.[fn]“UN Security Council to discuss violence, coronavirus in Myanmar”, Agence France-Presse, 12 May 2020.Hide Footnote

The nature of the conflict in Rakhine State makes a truly national ceasefire extremely unlikely. Despite sustaining heavy casualties, the Myanmar military refuses to countenance the prospect of a ceasefire that would recognise the Arakan Army’s presence in the state, instead insisting that it withdraw to its base in northern Kachin State. For its part, the Arakan Army shows no sign of being worn down despite almost eighteen months of heavy fighting. Its supply lines remain intact and it continues to enjoy strong support among the Rakhine population. As government control weakens over large areas of central and northern Rakhine State, the Arakan Army is increasingly trying to fill the vacuum and take over basic administrative functions.[fn]For a full discussion of the conflict, see Crisis Group Asia Report, An Avoidable War: Politics and Armed Conflict in Myanmar’s Rakhine State, forthcoming.Hide Footnote Its designation as a terrorist group has further reduced the chances for dialogue.

The conflict in Rakhine State has potentially severe consequences for the COVID-19 response, as the WHO driver’s death on 20 April tragically underscored.[fn]“Driver killed in WHO vehicle carrying virus swabs in Myanmar’s Rakhine”, Reuters, 21 April 2020.Hide Footnote The fighting has inhibited the ability of health workers and civil society groups to undertake prevention, surveillance and testing, due to safety concerns and, in some cases, government restrictions on access. Apart from communities recently displaced by the conflict, some 130,000 people, nearly all Rohingya, have been living in squalid camps, with extremely limited access to sanitation and medical care, since communal violence erupted in 2012.[fn]“Myanmar: IDP sites* in Rakhine State (As of 31 December 2019)”, UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, 12 February 2020.Hide Footnote A mobile internet blackout introduced in June 2019 to curtail the Arakan Army’s operational and intelligence capabilities has deprived more than one million people of access to potentially vital information about COVID-19.[fn]“UN experts concerned at surge in civilian casualties in northwest Myanmar after internet shutdown”, UN Office of the High Commissioner of Human Rights, 18 February 2020.Hide Footnote The state’s weak health system is already stretched and has little capacity to take on the pandemic response. Finally, lack of trust in the government appears to be undermining COVID-19 prevention efforts, with reports of people disregarding social distancing rules.[fn]For further discussion of these issues, see “After WHO driver’s death, fear and foreboding haunt Rakhine’s COVID-19 response”, Frontier Myanmar, 27 April 2020; and “In Myanmar’s Rakhine State, conflict and internet blackout mar COVID-19 response”, Devex International Development, 6 April 2020.Hide Footnote

The priority for all sides should be on de-escalating the conflict to allow for more effective action against the virus.

In Rakhine State, neither a ceasefire nor cooperation with the Arakan Army on the COVID-19 response appears feasible. Instead, the priority for all sides should be on de-escalating the conflict to allow for more effective action against the virus. De-escalation could take the form of an agreement among the government, military and Arakan Army to ensure the safety of health workers in order to ramp up prevention activities. The government should review the restrictions on humanitarian access to strengthen the public health response – particularly in IDP camps – and lift the mobile internet ban to enable the people of Rakhine and Chin States to find information on the pandemic.

III. Ethnic Health Systems: Putting Aside Politics

Often described as the world’s longest civil war, Myanmar’s seven decades of conflict have left the country divided between areas under central government control and territory administered by ethnic armed groups.[fn]See “Ethnic Armed Conflict and Territorial Administration in Myanmar”, The Asia Foundation, July 2015. For a history of Myanmar’s ethnic conflicts, see Martin Smith, Burma: Insurgency and the Politics of Ethnicity, 2nd edition (London, 1999).Hide Footnote Despite efforts since 2011 to reach a Nationwide Ceasefire Agreement with the country’s twenty main ethnic armed groups, and launch negotiations over a power-sharing agreement that would end the fighting permanently, armed groups continue to control large swathes of territory, particularly along the borders with China and Thailand. In most cases territory is not officially or even clearly demarcated, and administrative structures often overlap. People are usually able to move between state-controlled areas and those under the control of ethnic armed groups with relative ease.

Administrative capacity varies significantly among ethnic armed groups. Some have almost no territory or soldiers, but the more established among them, such as the Karen National Union, United Wa State Army and Kachin Independence Organisation, have well-developed governance structures that include health departments, known as ethnic health organisations.[fn]Most observers distinguish between the ethnic health organisations, which are the health departments of the ethnic armed groups, and the ethnic and community-based health organisations with which they work closely. Unless a distinction is necessary, this report refers to both sets of organisations collectively as “ethnic health providers”.Hide Footnote Working together with ethnic and community-based health organisations, they focus mostly on primary care at the community level and tend to refer more complex cases elsewhere. In the past, ethnic health providers sent patients only to Thailand or China, but over the past five years or so some have started informally referring them to public or private hospitals in Myanmar.[fn]Crisis Group interview, expert on ethnic health systems, May 2020. For more information on the ethnic health system in south-eastern Myanmar, see “Achieving Health Equity in Contested Areas of Southeast Myanmar”, The Asia Foundation, June 2016.Hide Footnote Some ethnic health officials have also begun developing links with government counterparts at the township and state level. There is very little institutional cooperation with the government health system, however, including on referrals, even in areas without recent fighting.[fn]Rare examples of cooperation include the response to a 2019 polio outbreak in Hpapun in Kayin State. Crisis Group interview, expert on ethnic health systems, May 2020. See also “Circulating Vaccine-derived Poliovirus Type 1 – Myanmar”, World Health Organization, 22 August 2019.Hide Footnote A long legacy of distrust means that there is little formal sharing of information or resources.[fn]Crisis Group interviews, development expert, April 2020; ethnic armed group leader, May 2020.Hide Footnote

Authorities have sought to avoid a lockdown-style response because of the grave socio-economic implications.

In a country where the national health system is already weak, this legacy of mixed control further complicates Myanmar’s ability to prepare for and respond to COVID-19. An effective response requires a holistic approach that covers areas under both government and non-government control. Such an approach is crucial given that ethnic armed groups control areas adjacent to international borders, which typically have high levels of outward economic migration. The economic impact of coronavirus in neighbouring countries has thrown many Myanmar migrant workers out of work. Tens of thousands have returned home, including to (or through) territory controlled by ethnic armed groups, and many more are soon expected to follow when Thailand relaxes cross-border movement restrictions.[fn]Tens of thousands had been expected to return from 1 May, but most remain in Thailand after the Thai government extended movement restrictions between provinces. See “Myanmar migrant workers await Thai green light to return home”, The Irrawaddy, 5 May 2020, and “Alarm as thousands of returning workers ignore quarantine orders”, Frontier Myanmar, 27 March 2020.Hide Footnote

Despite COVID-19 emerging in neighbouring China, the Myanmar government – like many others around the world – was initially slow to recognise the threat and put in place mechanisms to respond. Once the WHO declared a global pandemic on 11 March, the government formed a high-level committee, headed by Aung San Suu Kyi. It has since implemented strict mitigation measures, including the shutting of airports, cancellation of the annual Thingyan holiday in April and night-time curfews. But authorities have sought to avoid a lockdown-style response because of the grave socio-economic implications, which some have warned could result in more deaths than the disease itself.[fn]“Coronavirus policy response needs and options for Myanmar”, International Growth Centre, April 2020.Hide Footnote With the WHO’s support, the government finalised a response plan on 21 April that recommends continuation of social distancing measures, an expansion of testing and an upgrade for hospital facilities, particularly intensive care unit beds.[fn]“Health Sector Contingency Plan: Outbreak Response on COVID-19 and Other Emerging Respiratory Diseases”, Republic of the Union of Myanmar Ministry of Health and Sports, April 2020.Hide Footnote On 27 April, it also released an economic relief plan that officials say will cost $2.2 billion.[fn]“Govt expects COVID-19 response plan to cost $2 billion”, Myanmar Times, 11 May 2020.Hide Footnote

Ethnic armed groups have also taken a range of steps to protect populations under their control from COVID-19 and prevent the spread of the virus. First, they have closed many illegal crossings, for both people and goods, along the borders with Thailand and China.[fn]Crisis Group interviews, political analyst, April 2020; and ethnic armed group leader, May 2020. “New Mon State party agrees to close Thai-Myanmar border crossings to curb COVID-19”, The Irrawaddy, 27 April 2020.Hide Footnote Secondly, most groups have conducted awareness campaigns, and some have enforced quarantine measures and introduced travel restrictions. Thirdly, they have set up checkpoints at which they check travellers’ temperatures and provide them with health information.[fn]Crisis Group interview, ethnic armed group leader, May 2020. See also “From north to south, ethnic armies confront an unseen enemy”, Frontier Myanmar, 15 April 2020.Hide Footnote When the Kachin Independence Organisation found one suspected COVID-19 case in April, it isolated the patient and sent a swab for testing to a laboratory in China’s Yunnan province (the result was negative).[fn]Ibid.Hide Footnote Overall, these measures have likely helped protect the country, at least to some degree, but the capacity of ethnic armed groups to respond to COVID-19 remains limited.

The deadlock in the peace process since 2017 has undermined prospects for a closer working relationship with ethnic health providers.

A response to the pandemic covering the entire country will require an unprecedented level of coordination between the government and ethnic armed groups, as well as the Myanmar military’s support. So far, coordination has been limited to returning workers, with almost no cooperation on the broader health response. Despite the government’s National Health Plan formally recognising the role of ethnic health providers for the first time in late 2016, describing them as a “key stakeholder”, and the interim arrangements in the NCA creating a potential framework for cooperation on health, the deadlock in the peace process since 2017 has undermined prospects for a closer working relationship.[fn]“Myanmar National Health Plan 2017-2021”, Republic of the Union of Myanmar Ministry of Health and Sports, December 2016. The NCA specifies in its interim arrangements that signatories will coordinate on programs and projects related to “health, education and socio-economic development”.Hide Footnote Although there is some degree of informal interaction at the local level, health officials on both sides are reluctant to work together openly, partly out of fear that they could move faster than peace negotiators. As an expert on the ethnic health system said:

Some government officials at the state and township level are nervous about working with ethnic health providers because they don’t know whether the central government will approve. If they step out of line, they might lose their promotion. That’s actually one of the biggest obstacles in the day-to-day cooperation.[fn]Crisis Group interview, expert on ethnic health system, April 2020.Hide Footnote

Ethnic health providers also feel that some government officials do not sufficiently respect their expertise or contribution to ethnic communities, feeding concerns in the sector that working together will result in being subordinated under a highly centralised state system.[fn]Crisis Group interviews, expert on ethnic health systems, April 2020; ethnic armed group leader, May 2020.Hide Footnote Adding to tensions, the National League for Democracy government has restricted donors from directly supporting ethnic health providers linked to ethnic armed groups. Donors are still able to provide support indirectly – such as through international NGOs – and may otherwise be reluctant to support unregistered organisations linked to ethnic armed groups, or have concerns about their capacity to manage grants. Nevertheless, these restrictions have undermined prospects for cooperation between ethnic armed groups and the government on health.[fn]Crisis Group interviews, peace process analyst and ethnic health system expert, May 2020.Hide Footnote

Whatever the concerns and past grudges may be, if ever the situation demanded that the government and ethnic armed groups put aside politics and work together, it is now. There is an urgent need to share information and coordinate in a range of activities, including prevention messaging, surveillance and referral pathways. Myanmar is in the process of significantly scaling up COVID-19 testing, but unless some formal cooperation is in place, areas under ethnic armed group control will inevitably be overlooked.

There remain enormous obstacles to information sharing or coordination with the Arakan Army.

Promisingly, both sides have begun positioning themselves to enable such cooperation. Ethnic armed groups have been discussing a coordinated COVID-19 response among themselves and have raised the issue of cooperation during informal talks with government negotiators.[fn]Crisis Group interviews, government peace negotiator, ethnic armed group leader and development experts, April and May 2020.Hide Footnote On 27 April, the President’s Office formed a committee led by chief peace negotiator Tin Myo Win to coordinate with armed groups, including sharing information on the return of migrant workers, suspected cases, treatment protocols and contact tracing.[fn]“Myanmar sets up COVID-19 committee with rebel armies”, The Irrawaddy, 28 April 2020.Hide Footnote This step has sent an important signal and potentially opened the door for a more comprehensive framework for technical cooperation that will free local officials of some of the current political constraints. Significantly, the government appears willing to work with both NCA signatories and non-signatories, although there remain enormous obstacles to information sharing or coordination with the Arakan Army.[fn]Crisis Group interview, government peace negotiator, Yangon, May 2020.Hide Footnote

Operationally, too, the government’s position appears to have evolved significantly since March. Early versions of the Ministry of Health and Sports’ COVID-19 response plan essentially ignored ethnic health providers, but the final version issued on 21 April stressed the importance of a “unified response” and “inclusive mechanisms and processes that encourage coordination” with these organisations. As a result, ethnic health providers have been included on proposed state and region level coordination bodies. The plan also proposed that government staff provide support in building their capacity and working with them to deploy rapid response teams and mobile clinics to treat vulnerable populations in conflict-affected areas.[fn]“Health Sector Contingency Plan: Outbreak Response on COVID-19 and Other Emerging Respiratory Diseases”, Republic of the Union of Myanmar Ministry of Health and Sports, April 2020. All versions are on file with Crisis Group.Hide Footnote

These are welcome steps, but it is not yet clear where they will lead. The committee held several meetings with ethnic armed groups since 8 May but no concrete agreement has emerged. Few if any of the coordination mechanisms or conflict area-focused activities in the government’s response plan have been activated or undertaken. Cooperation at lower levels will likely depend on an agreement between government and ethnic armed group leaders, but neither side has quite shown the urgency that the situation dictates, and the political hurdles to working together remain significant on both sides. For ethnic armed groups in particular, the process will also inevitably raise deeper questions about what role ethnic health providers will play in any future federal system. These questions should be put aside for the time being in order to combat COVID-19.

All sides need to speed up the pace of engagement and focus on addressing the most critical issues. These include activating the coordination mechanisms in the government’s response plan, and reaching agreements on information sharing, referral pathways, the provision of equipment (such as personal protective equipment) to ethnic health providers, training for ethnic health staff and a system for conducting tests in ethnic armed group areas.

Fighting a common enemy could help break down barriers at the local level between health officials who have previously been reluctant to work together.

For cooperation to proceed, government officials will need to be sensitive to the aspirations of ethnic health providers, who will expect to be treated as genuine partners, not merely community-based implementers. This will require a significant break with the past. The fact that the Ministry of Health and Sports specified a role for ethnic health providers in its COVID-19 response plan without seriously consulting them during the drafting process underscores the current imbalanced nature of the relationship.[fn]Ibid.Hide Footnote One initiative that could help build trust would be for the government to provide support for an ethnic health organisation facility to conduct rapid tests that would be sent to government labs, and for that organisation to treat infected patients and refer them to government facilities through a formal pathway as necessary.

Although the declaration of a national ceasefire is a positive step, there remains a risk that the Myanmar military could undermine progress if it deems some aspects of the required cooperation a threat to its interests. It has already warned the Karen National Union and Restoration Council of Shan State to cease COVID-19 prevention activities in some areas, claiming that they are encroaching on government-controlled territory. The Karen National Union has also accused the military of destroying several of its screening points.[fn]“Myanmar military increases coronavirus risk and threatens peace in ethnic minority communities”, New Mandala, 30 April 2020.Hide Footnote Highlighting the initial disconnect between the government and military, the Karen National Union also received contradictory letters from the Kayin State government on the same day: one from the military-appointed security minister demanding that it remove some health checkpoints, and the other from the chief minister praising its prevention activities.[fn]Crisis Group interviews, development expert, April 2020; ethnic armed group leader, May 2020.Hide Footnote Now that the military has come on board with the ceasefire announcement, it should not only scrupulously respect it but also support government efforts to work with ethnic armed groups as much as possible.

Although the focus should remain on tackling the immediate threat of COVID-19, cooperation in the coming months could bring about significant benefits to the country’s health capacities on the longer term. Fighting a common enemy could help break down barriers at the local level between health officials who have previously been reluctant to work together or even acknowledge each other’s capabilities. Given that the scale and nature of the health response required for this virus differs significantly from earlier cooperation on polio and malaria, a joint response could build valuable personal relationships and set important precedents for the years ahead, once the pressing danger has passed. “There’s an opportunity to test out working together from the bottom up”, noted one source in the development sector.[fn]Crisis Group interview, April 2020.Hide Footnote

If cooperation materialises, donors will have an important role to play.

If such cooperation materialises, donors will have an important role to play, particularly given ethnic health providers’ limited resources. Even a modest level of cooperation on COVID-19 – on referrals, for example – will require some degree of financial support. Due to the political sensitivity of government staff visiting areas under ethnic armed groups’ control, international expertise will also be needed to assess the capacity of ethnic health providers and to identify gaps that can be addressed in their response. Donors should refrain, however, from linking coronavirus cooperation to the peace process, as politicising it will make negotiations only more difficult.

Government policy remains both a practical and political obstacle to the development of a positive working relationship. Ethnic health providers feel that the government’s insistence that it approve grants to ethnic health providers runs counter to the NCA’s interim arrangements, which emphasise coordination rather than control. Although some development actors will view the government’s recent steps as a green light to scale up cooperation with ethnic health providers, there is also a risk that donors will remain wary of supporting them directly for fear of jeopardising relations with the government.[fn]Ibid.Hide Footnote To avoid this problem, the government’s new coordination committee should relax restrictions on provision of aid directly to ethnic health providers.

IV. Conclusion

Although it has yet to experience a major COVID-19 outbreak, Myanmar remains highly vulnerable to the pandemic. It is crucial that the country’s health response include coordination with the twenty ethnic armed groups that control territory, especially as most of them operate close to the country’s borders with China and Thailand. A truly national ceasefire is unlikely, unfortunately, due to the conflict in Rakhine State, but in other parts of the country the barrier to cooperation in the health sector has less to do with conflict than with lack of political will and trust.

To date, efforts on such cooperation between the Ministry of Health and Sports and armed groups’ health systems have been limited, but COVID-19 presents a concrete opportunity to work together more closely. Joint action against the virus could help overcome some of the mistrust and other obstacles that have hindered cooperation in the past. While it is encouraging that both the government and ethnic armed groups have started to position themselves to enable such cooperation, given the nature of the threat all sides now need to pursue these discussions with a greater sense of urgency. Donors have an important role to play in facilitating and supporting these initiatives, and should dispense with some of the caution they have previously shown to supporting ethnic health providers.

All sides should pursue talks toward an agreement that would enable more effective action against contagion.

Such cooperation will not be possible in Rakhine State, where fighting continues to escalate between the Myanmar military and Arakan Army. The implications for the COVID-19 response could be grave. In many areas of the state, health workers and civil society groups are unable to work safely, as the WHO driver’s tragic death in April clearly demonstrates. The mobile internet blackout has curtailed access to potentially life-saving information about the virus for over one million people, while humanitarian groups face difficulties getting access to vulnerable populations. The Arakan Army’s recent designation as a terrorist organisation means that a ceasefire is almost certainly off the table, but all sides should pursue talks toward an agreement that would enable more effective action against contagion. The government could facilitate containment by lifting its restrictions on mobile internet use and ensuring humanitarian access to affected populations.

Yangon/Brussels, 19 May 2020