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A member of the Ukrainian State Border Guard Service wearing a protective mask is seen at the contact line between Ukrainian troops and pro-Moscow rebels in Mayorsk, Ukraine on 17 March, 2020 REUTERS/Gleb Garanich

Covid-19 et conflits : sept tendances à surveiller

La pandémie de Covid-19, déjà mortelle et déstabilisatrice, menace de s'aggraver et pourrait avoir des répercussions politiques durables y compris quand la contagion sera maîtrisée. Crisis Group a identifié sept points de préoccupation majeure.

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Synthèse

La pandémie de Covid-19 marque indéniablement un tournant pour la santé publique et l’économie mondiale. Ses implications politiques, à court et à long terme sont moins bien comprises. 

Cette pandémie pourrait semer le chaos dans les Etats fragiles, déclencher des perturbations de grande ampleur et mettre gravement à l’épreuve les systèmes de gestion des crises. Ses conséquences seront particulièrement alarmantes pour les populations touchées par un conflit si, ce qui est vraisemblable, le virus interrompt l’approvisionnement de l’aide humanitaire, limite les opérations de maintien de la paix et détourne l’attention des parties au conflit des efforts naissants ou en cours de diplomatie, ou remet ces efforts à plus tard. Des dirigeants sans scrupules pourraient se servir de la pandémie pour faire avancer leurs intérêts en risquant d’exacerber les crises nationales et internationales – répression de l’opposition à l’échelle nationale ou escalade des tensions avec les Etats rivaux – avec l’assurance de s’en tirer à bon compte puisque le reste du monde est occupé ailleurs. Le Covid-19 a ravivé des tensions géopolitiques – les Etats-Unis accusent la Chine d’être à l’origine de cette pandémie tandis que Beijing tente de se faire des amis en apportant son soutien aux pays affectés – ce qui tend encore davantage les relations entre les grandes puissances et rend plus difficile la coopération nécessaire à la gestion de cette crise.

On ne sait pas encore quand et où le virus frappera le plus durement ni de quelle façon les aspects économiques, sociaux ou politiques se combineront pour déclencher ou aggraver les crises. Il n’est pas non plus certain que les conséquences de la pandémie soient entièrement ou uniformément négatives pour la paix et la sécurité. Les catastrophes naturelles ont parfois permis d’apaiser les conflits, lorsque les parties rivales ont été contraintes de coopérer, ou du moins de maintenir le calme, pour concentrer leur attention sur la protection et la reconstruction de leurs sociétés. Certains gouvernements ont montré leur volonté de relâcher les tensions politiques dans le contexte du Covid-19, comme, pour ne citer qu’un exemple, les Emirats arabes unis et le Koweït qui ont proposé à l’Iran – centre de l’un des principaux foyers primaires de Covid-19 en dehors de la Chine – leur aide humanitaire. La pandémie risque d’aggraver certaines crises internationales, mais elle pourrait aussi être l’occasion d’en enrayer d’autres.

Crisis Group est particulièrement préoccupée par les convergences entre les enjeux de santé mondiale et les guerres ou les situations politiques qui pourraient donner lieu à de nouvelles crises ou exacerber les crises existantes.

Les prochains mois seront particulièrement risqués : tandis que les Etats-Unis et les pays européens se concentreront sur les répercussions du Covid-19 à l’échelle nationale, la pandémie risque de se propager vers les pays pauvres et en proie à la guerre. A l’exception de l’Iran, le premier stade de la pandémie a principalement touché des pays – la Chine, la Corée du Sud et l’Italie – qui avaient les capacités de gérer le problème, même si cette gestion était inégale et a mis les systèmes de santés et les économies à rude épreuve. A ce jour, on a recensé moins de cas dans des pays dotés de systèmes de santé moins robustes, des Etats moins bien équipés face à la crise ou touchés par de graves conflits internes, où les conséquences d’une épidémie pourraient être dévastatrices.

Ce n’est cependant qu’une maigre consolation. Le nombre peu élevé de cas est à n’en pas douter le résultat de tests insuffisants ou du délai entre la transmission du virus et ses manifestations. Le nombre de cas confirmés augmente dans les parties fragiles du monde arabe et de l’Afrique. Si les pays peinent à imposer les mesures de distanciation sociale ou d’autres mesures permettant d’arrêter la propagation du virus, ou s’ils tardent à le faire, ils pourraient faire face à une explosion du nombre de cas comme celle que l’on observe dans certaines régions d’Europe, mais sans pouvoir compter sur le même nombre d’infrastructures de soins d’urgences qui permettront de sauver des vies. Les souffrances qui en découleraient sont incalculables. Si le virus se propage dans des centres urbains densément peuplés dans des Etats fragiles, il pourrait être pratiquement impossible à maitriser. Le ralentissement brutal de l’activité économique, déjà perceptible, va perturber les flux commerciaux et entrainer une augmentation du taux de chômage, ce qui causera des dommages difficiles à anticiper et laisse présager des lendemains sombres. La récession pourrait frapper de plein fouet les Etats fragiles dans lesquels les risques de tensions et de conflits sont plus élevés.

Les gouvernements sont tous confrontés à des choix difficiles sur la façon de gérer le virus. Des pays allant de l’espace Schengen au Soudan ont déjà imposé des restrictions aux frontières. De nombreux Etats interdisent partiellement ou complètement les rassemblements publics et insistent pour que les citoyens restent chez eux. Ces mesures sont à la fois nécessaires et très coûteuses, d’autant plus que des projections montrent que la pandémie pourrait durer bien plus d’un an avant qu’un vaccin ne puisse être commercialisé. Limiter les déplacements des populations pendant de nombreux mois aura probablement un effet dramatique sur l’économie. Mais si ces restrictions étaient levées trop tôt, cela pourrait entrainer de nouveaux pics de contagion, nécessiter un retour aux mesures de confinement, aggraver les répercussions économiques et politiques et nécessiter de nouvelles injections de liquidités et de nouvelles incitations fiscales de la part de l’ensemble des gouvernements du monde.

Ces difficultés sont universelles, mais en tant qu’organisation dont la mission est la détection précoce et la prévention des conflits, Crisis Group est particulièrement préoccupée par les convergences entre les enjeux de santé mondiale et les guerres ou les situations politiques – telles que des institutions faibles, des tensions entre les communautés, un manque de confiance envers les dirigeants et des rivalités entre les Etats – qui pourraient donner lieu à de nouvelles crises ou exacerber les crises existantes. Nous espérons également pouvoir identifier des situations où la pandémie, et la mise en œuvre d’une diplomatie efficiente, pourraient contribuer à la réduction des tensions. Ce briefing, le premier d’une série de publications de Crisis Group sur le Covid-19 et ses effets sur les situations de conflits, repose principalement sur les recherches de nos analystes dans le monde entier et dresse une liste de sept tendances qu’il faudra surveiller au cours de cette pandémie.

I. La vulnérabilité des populations vivant dans des situations de conflit

Les populations des pays touchés par des conflits – qu’il s’agisse d’une guerre ou de ses conséquences – sont susceptibles d’être plus vulnérables à la propagation du virus.[fn]Sauf indication contraire, ce briefing est basé sur les observations des analystes de Crisis Group entre le 1er et le 21 mars 2020. Pour des études antérieures relatives au lien entre conflit, santé publique et pandémie, voir Maire A. Connolly et David L. Heymann, « Deadly Comrade: War and Infectious Diseases », The Lancet, vol. 360 (décembre 2002) ; Paul H. Wise et Michele Barry, « Civil War and the Global Threat of Pandemics », Daedalus, vol. 146, no. 4 (automne 2017) ; Nita Madhav, Ben Oppenheim, Mark Gallivan, Prime Mulembakani, Edward Rubin et Nathan Wolfe, « Pandemics: Risks, Impacts and Mitigation », dans D.Y. Jamieson et al. (eds.), Disease Control Priorities, vol. 9 (3e édition) (Washington, 2017).Hide Footnote Dans de nombreux cas, la guerre ou les troubles prolongés, en particulier lorsqu’ils ont été aggravés par une mauvaise gestion de crise, la corruption ou des sanctions internationales, ont affaibli les systèmes de santé nationaux et les ont rendus peu aptes à faire face au Covid-19.

En Libye, par exemple, le gouvernement de Tripoli reconnu par l’ONU s’est engagé à consacrer environ 350 millions de dollars à la lutte contre la pandémie, mais il reste difficile de savoir à quoi servira cette somme : le système de santé s’est effondré après le départ de nombreux médecins étrangers pendant la guerre.[fn]« Libya’s Tripoli government declares emergency, shuts down ports, airports », Reuters, 14 mars 2020.Hide Footnote Au Venezuela, comme Crisis Group l’avait annoncé en 2016, l’affrontement entre le gouvernement chaviste et l’opposition a gravement mis à mal les services de santé. Le Covid-19 risque de submerger très rapidement les hôpitaux encore sur pied.[fn]Briefing Amérique latine de Crisis Group N°35, Venezuela : al borde del precipicio, 24 juin 2016.Hide Footnote En Iran, la réponse léthargique du gouvernement conjuguée à l’incidence des sanctions des Etats-Unis a provoqué la débâcle : on compterait près de 50 nouveaux cas et cinq à six nouvelles victimes toutes les heures.[fn]« U.S. to Iran: Coronavirus won’t save you from sanctions », Reuters, 20 mars 2020.Hide Footnote A Gaza, où le système de santé affaibli par des années de blocus était mal préparé pour traiter une population très dense bien avant l’apparition du Covid-19, le ministère de la Santé s’affaire pour réunir des experts et obtenir le matériel nécessaire pour faire face à la pandémie quand elle arrivera. La pente semble difficile à remonter : les fournisseurs de matériel médical ont confié à Crisis Group que leurs stocks étaient épuisés avant même que le ministère n’annonce deux cas de Covid-19 le 21 mars.

Au-delà de ces difficultés institutionnelles, lorsque la confiance envers le gouvernement et les responsables politiques est érodée, il peut s’avérer difficile de convaincre des populations de suivre des directives de santé publique. Dans son analyse de l’épidémie du virus Ebola de 2014 en Guinée, au Libéria et en Sierra Leone, Crisis Group avait indiqué que « dans un premier temps, le virus s’était propagé de façon incontrôlée, non seulement du fait du suivi épidémiologique limité et du manque de capacité et de réactivité du système de santé, mais aussi parce que les populations restaient sceptiques vis-à-vis des déclarations du gouvernement et de ses directives ».[fn]Rapport Afrique de Crisis Group N°232, The Politics Behind the Ebola Crisis, 28 octobre 2015.Hide Footnote Cette remise en question était en partie liée à la désinformation et aux mauvais conseils des gouvernements impliqués au sujet de la contagion, mais elle découlait aussi des tensions politiques récurrentes dans une région marquée par la guerre pendant la dernière décennie.

Dans les cas de conflits en cours, les médecins et les acteurs humanitaires nationaux et internationaux pourraient avoir du mal à obtenir des secours pour les populations concernées. En 2019, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et des ONG internationales ont eu des difficultés à contenir une épidémie du virus Ebola dans l’Est de la République démocratique du Congo (RDC), malgré le soutien des Casques bleus de l’ONU, car des milices locales violentes bloquaient l’accès à certaines des zones touchées par l’épidémie. Dans certains cas, les combattants ciblaient les médecins et les infrastructures médicales elles-mêmes. Même si les autorités congolaises et l’OMS sont visiblement parvenues à mettre fin à l’épidémie au cours des derniers mois, celle-ci a duré plus longtemps et a fait plus de victimes (au total, 2 264 décès confirmés) que si l’épidémie avait touché une région stable.[fn]« DRC Ebola Updates: Crisis Update – March 2020 », MSF, 9 mars 2020.Hide Footnote De la même façon, les obstacles liés à la sécurité dans les zones actuellement touchées par des conflits risquent d’entraver les mesures de lutte contre le Covid-19.

Les zones de conflit en cours qui risquent le plus d’être touchées immédiatement par la flambée du Covid-19 pourraient être le Nord-Ouest de la Syrie, autour de l’enclave assiégée d’Idlib, et le Yémen.

Les zones de conflit en cours qui risquent le plus d’être touchées immédiatement par la flambée du Covid-19 pourraient être le Nord-Ouest de la Syrie, autour de l’enclave assiégée d’Idlib, et le Yémen. Ces deux pays ont déjà subi des crises sanitaires au cours de leurs guerres civiles et les violences ont freiné l’intervention de la communauté internationale dans le cas de l’épidémie de polio en Syrie en 2013-2014 et de l’épidémie de choléra au Yémen depuis 2016. Des représentants de l’ONU ont désormais signalé que le Covid-19 commençait à se propager au sein de la population d’Idlib, où une offensive des forces gouvernementales soutenues par la Russie a systématiquement ciblé les hôpitaux et les infrastructures médicales et conduit au déplacement de plus d’un million de personnes, rien qu’au cours des six derniers mois.[fn]Voir également Evan Hill et Yousur Al-Hlou, « Wash our hands? Some people can’t wash their kids for a week », The New York Times, 20 mars 2020.Hide Footnote Beaucoup de ceux qui fuient les conflits dorment dans des champs ou sous des arbres et l’absence d’eau courante et de savon, ainsi que la vie dans des abris exigus rendent impossible l’application des mesures d’hygiène élémentaire et de distanciation sociale. La livraison de kits de tests d’une importance vitale a été retardée de plusieurs semaines. Le personnel humanitaire craint qu’une flambée du virus à Idlib ne dépasse complètement les capacités médicales de la province, ce qui empêcherait de soigner les victimes de guerre.

Au Yémen, la guerre qui dure depuis 2015 a mis à genoux un système de santé déjà très affaibli. Plus de 24 millions de personnes ont déjà besoin d’une aide humanitaire.[fn]« Humanitarian crisis in Yemen remains the worst in the world, warns UN », UN News, 14 février 2019.Hide Footnote Après la suspension des vols internationaux par les autorités de facto de la capitale Sanaa et le gouvernement d’Aden reconnu au niveau international – visant à prévenir la propagation du virus – les équipes internationales de secours n’ont gardé que les membres essentiels de leur personnel. Une épidémie de Covid-19 pourrait rapidement submerger les efforts d’aide et empirer encore davantage une des plus graves catastrophes humanitaires au monde.

A Idlib, au Yémen et au-delà, les personnes déplacées dans leur propre pays, les demandeurs d’asile et les réfugiés sont particulièrement exposés à la pandémie de Covid-19, du fait de leurs conditions de vie déplorables et de leur accès limité aux soins de santé. Les données fournies par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés en 2019 indiquent que plus de 70 millions de personnes dans le monde entrent dans la catégorie des déplacés internes et ce chiffre a certainement encore augmenté depuis lors, en particulier au vu des événements récents en Syrie.[fn]« Worldwide displacement tops 70 million, UN refugee chief urges greater solidarity in response », Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, communiqué de presse, 19 juin 2019.Hide Footnote Les quelques rares possibilités qu’avaient auparavant les déplacés internes d’être réinstallés dans des lieux plus sûrs sont désormais exclues  dans tous les cas de figure du fait du Covid-19.

L’histoire a montré que l’effet de contagion était souvent démultiplié parmi les déplacés internes et dans les camps de réfugiés. Ce risque existe pour la pandémie de Covid-19, même si, dans certaines régions, les services médicaux des camps sont parfois meilleurs que ceux de la région environnante. Les représentants de l’ONU sont particulièrement préoccupés par le camp d’al-Hol au nord-est de la Syrie, qui abrite 70 000 personnes, y compris des femmes et des enfants qui ont fui le dernier bastion de l’organisation Etat islamique au moment de sa chute, et parmi eux des Syriens, des Iraquiens et environ 10 000 personnes issues d’autres pays. Lorsque nous avons décrit le camp à l’automne 2019, il s’agissait déjà d’une « scène de tragédie humanitaire, infestée par les maladies – les habitants manquent de nourriture, d’eau potable, et n’ont souvent pas accès à des services médicaux », ce qui rend sa population particulièrement vulnérable face au Covid-19.[fn]Rapport Moyen-Orient de Crisis Group N°208, Women and Children First : Repatriating the Westerners Affiliated with ISIS, 18 novembre 2019, p. 4.Hide Footnote

La situation des camps de réfugiés Rohingya au Bangladesh est également préoccupante : plus d’un million de personnes y vivent dans des abris surpeuplés et les services d’assainissement et de soins de santé sont réduits au strict minimum.[fn]Rapport Asie de Crisis Group N°303, A Sustainable Policy for Rohingya Refugees in Bangladesh, 27 décembre 2019.Hide Footnote Le gouvernement ayant interdit l’accès aux services d’Internet et de téléphonie mobile dans les camps, les habitants n’ont qu’un accès limité aux informations de prévention vitale et, parallèlement, le taux élevé de malnutrition risque d’augmenter le risque de contagion parmi les réfugiés et la population locale. Si le Covid-19 entre dans les camps, les organismes humanitaires craignent qu’il se propage comme une trainée de poudre, ce qui pourrait déclencher une réaction hostile de la part des Bangladais qui vivent dans les régions environnantes et sont déjà exaspérés par la présence prolongée des réfugiés.

Dans ces cas – comme dans ceux des communautés de personnes déplacées en Iraq et dans certaines régions du Moyen-Orient, d’Afrique ou d’Asie – les personnes déplacées et les réfugiés exposés à une flambée du Covid-19 dans les camps où ils résident pourraient tenter de fuir à nouveau pour se mettre en sécurité, ce qui pousserait les populations locales ou les autorités à réagir par la force pour les en empêcher, et risquerait de provoquer une escalade de la violence. Les Etats qui tentent de mettre un terme à la propagation du virus s’inquièteront certainement de l’arrivée de nouveaux flux de réfugiés. La Colombie et le Brésil, par exemple, qui avaient dans un premier temps généreusement accueilli ceux qui fuyaient la crise au Venezuela, ont fermé leurs frontières, mais la nécessité d’échapper à l’aggravation de la pauvreté et aux risques sanitaires au Venezuela pourrait pousser un nombre croissant de migrants à traverser la frontière illégalement.

La crise du Covid-19 pourrait également exacerber la crise humanitaire en Amérique centrale, liée en partie aux politiques d’immigration de l’administration Trump, et faire augmenter le nombre déjà élevé de crimes violents. Après avoir annoncé la fermeture de sa frontière sud pour tout le trafic non essentiel à partir du 21 mars, les Etats-Unis pourraient chercher à renforcer les mesures visant à empêcher les migrants et les réfugiés d’Amérique centrale d’entrer sur le territoire et à les renvoyer vers des pays hôtes. Le Salvador et le Guatemala ont interdit à la mi-mars l’atterrissage de tous les vols de ressortissants d’Amérique centrale expulsés des Etats-Unis. L’interdiction a été levée au Guatemala, mais il n’est pas certain que les Etats-Unis puissent poursuivre ces expulsions alors que les deux pays ont interdit tous les vols internationaux de passagers.

Dans un contexte où les économies déjà fragilisées d’Amérique centrale sont soumises à de fortes pressions, les expulsions venant des Etats-Unis et du Mexique pourraient exposer un nombre croissant de ces populations déplacées à un accueil glacial dans leur pays, car les populations nationales pourraient craindre qu’elles ne contribuent à propager le virus. De nombreuses personnes expulsées n’auront peut-être pas d’autre choix que de retourner vers la frontière américaine, avec l’aide de réseaux de traite d’êtres humains, ou de devenir les victimes ou les complices de groupes criminels et de gangs présents dans l’ensemble de la région.

Dans de nombreux cas, les répercussions du Covid-19 sur les réfugiés et sur les personnes déplacées affecteront davantage les femmes, qui sont souvent majoritaires parmi les populations déplacées dans les régions de conflit. Stigmatisées du fait du lien (réel ou présumé) qu’elles auraient entretenu avec les groupes armés, ces femmes rencontrent d’immenses difficultés à accéder aux services et à nourrir leurs familles. Les femmes et les enfants déplacés, exposés à l’exploitation ou à la violence sexuelle, et dont la réintégration au sein des communautés n’est pas la priorité de gouvernements faibles ou indifférents, seront les premiers touchés par les crises économiques qui accompagneront la propagation du virus.

 

II. Répercussions négatives sur la gestion des crises internationales et sur les mécanismes de résolution des conflits

La vulnérabilité au Covid-19 des réfugiés et des déplacés internes s’explique en partie par le fait que le virus pourrait affaiblir sérieusement la capacité des institutions internationales à opérer dans des zones de conflits. L’OMS et les représentants d’autres organismes internationaux craignent que les restrictions liées au virus n’interrompent les chaines d’approvisionnement humanitaires. Mais les organisations humanitaires ne sont pas les seuls acteurs du système multilatéral qui seront gravement mis à mal par la pandémie, les mécanismes de consolidation de la paix risquent également d’être affectés.

Les restrictions de voyage ont commencé à peser sur les efforts de médiation internationaux. Les envoyés des Nations unies qui travaillent au Moyen-Orient se sont vus interdits de voyager depuis et vers la région du fait des fermetures d’aéroports. Les organisations régionales ont suspendu leurs initiatives diplomatiques dans des régions telles que le Sud du Caucase ou l’Afrique de l’Ouest, tandis que l’envoyé du Groupe international de contact pour le Venezuela – un groupe composé d’Etats européens et latino-américains chargés d’envisager une solution diplomatique à la crise – a dû annuler un déplacement très attendu vers Caracas au début du mois de mars pour des raisons liées au Covid-19.[fn]Une délégation de diplomates prévoyant de se rendre dans le Nagorno-Karabakh au nom de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe a annulé son voyage, tandis que des dirigeants ouest-africains prévoyant de se rendre en Guinée pour discuter d’un référendum controversé ont également annulé leur déplacement.Hide Footnote Le virus pourrait également affecter les pourparlers de paix entre les parties au conflit en Afghanistan, prévus après l’accord préliminaire de février entre les Etats-Unis et les Taliban, ou du moins réduire le nombre de participants (néanmoins, si le groupe se limite aux décideurs et au personnel de soutien essentiel, cela pourrait permettre de mener de réelles négociations).[fn]Pour donner un signe d’éventuel progrès, le représentant américain de la réconciliation en Afghanistan, Zalmay Khalilzad, a tweeté le 22 mars que les Etats-Unis et le Qatar avaient facilité des discussions entre le gouvernement afghan et les Taliban sur la libération de prisonniers « via visioconférence Skype ».Hide Footnote

Plus généralement, le virus implique que les dirigeants internationaux, parce qu’ils doivent traiter de graves priorités nationales, ont peu, voire pas de temps à consacrer à la gestion des conflits ou aux processus de paix. Des responsables européens annoncent que les efforts visant à garantir le cessez-le-feu en Libye (annoncés en février comme étant une priorité de Bruxelles et Berlin) ne mobilisent plus l’attention au plus haut niveau. Les diplomates qui travaillent pour éviter un bras de fer meurtrier dans le Nord du Yémen ont cruellement besoin d’obtenir le temps et l’attention des hauts représentants saoudiens et américains, mais signalent que les réunions sont annulées ou écourtées. Le président kényan Uhuru Kenyatta a annulé le sommet du 16 mars qui devait se tenir en présence de ses homologues éthiopien et somalien et visait à limiter la dangereuse exacerbation des tensions entre Nairobi et Mogadiscio, pour, selon les dires des responsables kényans, se concentrer sur la nécessité d’arrêter la propagation du virus.[fn]« Kenya’s president cancels two foreign meetings over Covid-19 », The East African, 15 mars 2020.Hide Footnote Un sommet entre des dirigeants européens et les pays du G5 Sahel (Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger et Tchad) sera également annulé, ce qui met à mal les efforts déployés pour consolider les opérations de lutte contre le terrorisme dans la région.In a possible sign of progress, U.S. Representative for Afghanistan Reconciliation Zalmay Khalilzad tweeted on 22 March that the U.S. and Qatar had facilitated technical talks on prisoner releases between the Afghan government and Taliban “via Skype video conferencing”.Hide Footnote

Le virus pourrait également avoir une incidence sur les initiatives multinationales de consolidation de la paix et d’assistance à la sécurité. Début mars, le secrétariat des Nations unies a demandé à neuf pays fournissant des contingents – y compris la Chine et l’Italie – de suspendre la rotation de certaines ou de toutes leurs unités auprès des opérations de maintien de la paix, en raison des risques de propagation du Covid-19.[fn]Ces restrictions initiales émanent de la demande de certains pays hôtes ou de transit (y compris l’Ouganda, une importante plateforme logistique de l’ONU) faite à l’ONU de ne pas prendre le risque de propager le virus. Correspondance du département de l’appui opérationnel de l’ONU avec les représentants permanents de l’ONU, 5 mars 2020 (consultée par Crisis Group, le 9 mars 2020).Hide Footnote Les opérations des Nations unies ont annoncé, depuis lors, de nouvelles restrictions relatives aux rotations des contingents, ce qui implique que la période d’affectation des Casques bleus sera prolongée d’au moins trois mois dans des missions difficiles telles que la République centrafricaine ou le Soudan du Sud, ce qui pourrait affecter leur moral et leur efficacité. Une décision du Conseil de sécurité de mettre sur pied une nouvelle mission politique chargée de soutenir la transition du Soudan vers un régime civil pourrait être reportée du fait de la modification du calendrier des réunions du Conseil de sécurité approuvée par ses membres dans le cadre des mesures de confinement.[fn]Le Conseil de sécurité a reporté ses réunions à partir du 16 mars et a testé les possibilités de réunions virtuelles, même si les diplomates vont parfois se réunir pour voter.Hide Footnote Ces décisions diplomatiques et opérationnelles n’auront pas d’effet immédiat sur les opérations de l’ONU, mais si la pandémie devait durer, il deviendrait difficile de recruter et de déployer de nouvelles forces et du personnel civil, ce qui risquerait d’affaiblir les missions.

La crise mettra les organisations internationales dans des situations délicates, tout comme les organes de presse et les ONG, qui pourraient avoir du mal à couvrir un conflit ou une crise du fait des restrictions de voyage, même si de nombreux lecteurs et spectateurs seront, au moins temporairement, moins intéressés par les informations qui ne seront pas liées au Covid-19. Certains gouvernements autoritaristes semblent prêts à se servir de la crise pour limiter l’accès aux médias. L’Egypte a, par exemple, censuré les journalistes occidentaux chargés de couvrir l’évolution de la pandémie dans le pays – en retirant son accréditation à un journaliste britannique de The Guardian – tandis que la Chine a renvoyé certains des principaux correspondants des Etats-Unis. Crisis Group a elle-même dû limiter drastiquement les voyages de ses analystes pendant la durée de la pandémie pour garantir leur sécurité. Comme le montre ce briefing, nous restons déterminés à continuer de faire la lumière sur les conflits – qu’ils soient ou non liés au Covid-19 – et à les couvrir autant que faire se peut, mais nous serons inévitablement limités dans nos travaux.

III. Risques pour l’ordre social

Le Covid-19 pourrait exercer une forte pression sur les sociétés et les systèmes politiques, créant ainsi potentiellement de nouvelles flambées de violence. A court terme, la menace de la maladie aura probablement un effet dissuasif sur l’agitation populaire, car les manifestants éviteront les grands rassemblements. L’émergence du Covid-19 en Chine a accéléré le recul des manifestations anti-Beijing à Hong Kong (même si le malaise de la population face aux éléments radicaux du mouvement de protestation pourrait également avoir joué un rôle).[fn]Helen Davidson, « Hong Kong: With coronavirus curbed, protests may return », The Guardian, 15 mars 2020.Hide Footnote Le nombre de manifestants descendant dans la rue en Algérie pour dénoncer la corruption du gouvernement a également diminué.[fn]« Algerians forego weekly protest amid coronavirus », Reuters, 20 mars 2020.Hide Footnote L’opposition russe a largement approuvé la décision des autorités, prétendument justifiée par des raisons de santé, de bloquer les manifestations contre la décision du président Vladimir Poutine de réécrire la constitution pour prolonger son mandat.[fn]« Coronavirus forces Putin critics to scale back protests before big vote », Reuters, 20 mars 2020.Hide Footnote Au moins une exception à cette prudence généralisée s’est produite au Niger, où les manifestants sont descendus dans la rue pour protester contre les règles interdisant les manifestations, que le gouvernement a étendues en invoquant le Covid-19. Trois civils ont été tués par les forces de sécurité le 15 mars.

Pourtant, le calme dans les rues peut être un phénomène temporaire et trompeur. Les conséquences de la pandémie sur la santé publique et l’économie sont susceptibles de mettre à rude épreuve les relations entre les gouvernements et les citoyens, en particulier lorsque les services de santé sont défaillants. Préserver l'ordre public pourrait s’avérer difficile lorsque les forces de sécurité sont débordées et que les populations sont de plus en plus frustrées par la réaction du gouvernement face à la maladie.

Les premiers signes de troubles sociaux sont déjà visibles. En Ukraine, des manifestants ont attaqué des bus transportant des évacués ukrainiens de Wuhan, en Chine, en réponse à des allégations selon lesquelles certains d'entre eux étaient porteurs de la maladie.[fn]« Coronavirus: Ukraine protesters attack buses carrying China evacuees », BBC, 21 février 2020.Hide Footnote Des évasions de prison ont été signalées au Venezuela, au Brésil et en Italie, les détenus réagissant violemment aux nouvelles restrictions associées au Covid-19, tandis qu’en Colombie, des émeutes dans les prisons et une déclaration d’évasion, déclenchées par la perception d’un manque de protection contre la maladie, ont entrainé la mort de 23 détenus à la prison de La Modelo le 21 mars. En Colombie également, des pillards ont attaqué des camions de nourriture en direction du Venezuela, au moins en partie pour protester contre les effets économiques de la décision prise par Bogota et Caracas de fermer la frontière entre la Colombie et le Venezuela pour des raisons sanitaires. Même des précautions raisonnables peuvent susciter des réactions de colère. Au Pérou, les autorités ont arrêté des centaines de citoyens qui avaient enfreint les règles de quarantaine, ce qui a parfois entrainé des violences.

L'impact économique catastrophique du virus pourrait bien semer les germes de troubles à venir

Plus largement, l’impact économique catastrophique du virus pourrait bien semer les germes de troubles à venir. Les risques sont là, que les pays en question aient connu ou non des flambées massives de la maladie, même s’ils seront plus importants dans ceux qui en auront souffert. Une récession mondiale d’une ampleur encore sans précédent se profile à l’horizon ; les restrictions de transport liées à la pandémie perturberont le commerce et l’approvisionnement alimentaire, d’innombrables entreprises seront contraintes de fermer et le nombre de chômeurs risque de grimper en flèche.[fn]Certains analystes financiers prédisent une « grave récession mondiale » résultant de l’épidémie. L’économie américaine, pour citer un exemple, devrait se contracter de 14 pour cent au deuxième trimestre 2020. « Assessing the Fallout from the Coronavirus Pandemic », JP Morgan, 20 mars 2020.Hide Footnote

Les gouvernements qui ont des liens commerciaux étroits avec la Chine, notamment certains en Afrique, ressentent déjà les conséquences du ralentissement provoqué par l’épidémie de Wuhan.[fn]Voir, par exemple, Hannah Ryder et Angela Benefo, « China’s coronavirus slowdown: Which African economies will be hit hardest? », The Diplomat, 19 mars 2020.Hide Footnote Les producteurs de pétrole sont déjà aux prises avec l’effondrement des prix de l’énergie. Des pays comme le Nigeria, qui entretient des liens solides d’import-export avec la Chine et qui dépend des prix du pétrole pour soutenir ses finances publiques, en souffrent. Abuja aurait envisagé de réduire ses dépenses de 10 pour cent en 2020, ce qui signifie que les autorités pourraient ne pas tenir leurs promesses d’augmenter le salaire minimum.[fn]« Silk roadblock: coronavirus exposes Nigeria’s reliance on China », Reuters, 6 mars 2020.Hide Footnote De telles mesures d’austérité, combinées aux autres effets économiques du Covid-19 – tels que la disparition des touristes dans les régions qui dépendent fortement des visiteurs étrangers – pourraient entrainer des chocs économiques qui durent bien au-delà de la crise immédiate, créant ainsi potentiellement des perturbations prolongées du travail et une instabilité sociale.

Comme l’a noté Crisis Group au début de l’année 2020, les protestations tapageuses de 2019 provenaient d’un « sentiment omniprésent d’injustice économique » qui pourrait « enflammer davantage de villes cette année ».[fn]Robert Malley, « 10 Conflicts to Watch in 2020 », Commentaire de Crisis Group, 27 décembre 2019.Hide Footnote La colère suscitée par les effets du Covid-19 et la perception que les gouvernements les gèrent mal pourraient déclencher à terme de nouvelles manifestations. Le déclin économique aura des effets encore plus immédiats sur les sociétés des pays à faibles revenus. Dans de vastes régions d’Afrique subsaharienne en particulier, des millions de personnes dépendent de leur revenu quotidien pour nourrir leur famille. Un confinement prolongé pourrait rapidement engendrer le désespoir et le désordre généralisés.

Le potentiel évident du Covid-19 à déclencher un sentiment xénophobe est également un phénomène préoccupant, en particulier dans les pays où les communautés d’immigrants sont importantes. Au début de la crise, les travailleurs chinois au Kenya ont été victimes de harcèlement à cause des soupçons selon lesquels les vols de China Southern Airline faisaient entrer le coronavirus dans le pays. Certains hommes politiques occidentaux, notamment le président américain Donald Trump, ont tenté d’attiser le ressentiment de Beijing par des plaisanteries sur le « virus chinois ». Il y a certaines indications selon lesquelles on assisterait à une augmentation des préjugés à l’égard des personnes d’origine chinoise aux Etats-Unis et dans d’autres pays occidentaux, ainsi qu’un risque sérieux que la maladie n’alimente encore davantage la violence raciste et dirigée contre les étrangers.[fn]Voir par exemple Holly Yan, Natasha Chen et Dushyant Naresh, « What’s spreading faster than coronavirus in the U.S.? Racist assaults and ignorant attacks against Asians », CNN, 21 février 2020.Hide Footnote

IV. Exploitation politique de la crise

Dans ce contexte de pressions sociales, les dirigeants politiques ont toute latitude pour tenter d’exploiter le Covid-19, soit pour consolider le pouvoir dans leur pays, soit pour poursuivre leurs intérêts à l’étranger. A court terme, de nombreux gouvernements semblent pris de court par la rapidité, la portée et le danger de l’épidémie et, dans certains cas, la maladie a infecté les élites politiques. Un foyer d’infection dans la capitale isolée du Brésil, Brasilia, a affecté un grand nombre de fonctionnaires et de responsables politiques. En Iran, des dizaines de cas ont été recensés parmi les hauts fonctionnaires et les parlementaires. Au Burkina Faso, où le gouvernement est déjà aux prises avec l’effondrement de l’autorité de l’Etat dans une grande partie du pays, une vague de cas a touché des membres du cabinet. La deuxième vice-présidente du parlement a été le premier décès enregistré en Afrique subsaharienne. Dans de tels cas, le virus est plus susceptible d’affaiblir la capacité des autorités à prendre des décisions concernant à la fois les questions de santé et d’autres crises urgentes.

Néanmoins, à mesure que la crise s’installe, certains dirigeants pourraient ordonner des mesures restrictives qui ont un sens pour la santé publique au plus fort de la crise, puis les prolonger dans l’espoir d’étouffer les dissensions une fois que la maladie aura reculé. Ces mesures pourraient inclure l’interdiction indéfinie des grands rassemblements publics – que de nombreux gouvernements ont déjà instaurée pour mettre un terme à la propagation du Covid-19 – afin d’empêcher les manifestations publiques. Là encore, la crise d’Ebola en Afrique de l’Ouest a créé des précédents : des groupes de la société civile locale et des partis d’opposition affirment que les autorités ont interdit les réunions plus longtemps que nécessaire afin de réprimer les protestations légitimes.[fn]Rapport de Crisis Group, The Politics Behind the Ebola Crisis, op. cit., p. 25.Hide Footnote Peut-être était-ce un signe avant-coureur de ce qui pourrait arriver en Hongrie, où le 21 mars, le Premier ministre Viktor Orban a demandé au parlement de prolonger indéfiniment l'état d'urgence qui prévoit des peines de cinq ans de prison pour ceux qui diffusent de fausses informations ou entravent la réponse de l’Etat à la crise.[fn]“Hungary govt seeks to extend special powers amid coronavirus crisis”, Reuters, 21 March 2020.Hide Footnote

La tentation d’utiliser le virus comme prétexte pour des retards supplémentaires et un resserrement de l’espace politique n’est pas loin

Les élections prévues pour le premier semestre de 2020, voire plus tard, risquent également d'être reportées ; là aussi, la justification immédiate de santé publique peut être valable, mais la tentation d’utiliser le virus comme prétexte pour des retards supplémentaires et un resserrement de l’espace politique n’est pas loin. En effet, il y aura probablement de bonnes raisons pratiques de retarder les élections dans de tels cas. La pandémie, non seulement compliquera la planification nationale, mais elle entravera également le déploiement de missions internationales de soutien électoral et, le cas échéant, d’observation. Néanmoins, les partis d’opposition vont probablement soupçonner des tricheries, en particulier dans les pays où la confiance politique est réduite, où l’instabilité est récente, ou encore dans les cas où le gouvernement jouit d’une légitimité discutable ou a déjà manipulé les calendriers électoraux par le passé.

Là encore, il existe déjà des exemples. La présidente par intérim de Bolivie, Jeanine Añez, a annoncé le 21 mars que l’élection présidentielle prévue le 3 mai pour trouver un remplaçant à temps plein à Evo Morales – que les militaires ont évincé après des scrutins controversés en 2019 – serait reportée à une date future non précisée. Au Sri Lanka, une décision de la Commission électorale de reporter les élections parlementaires pour des raisons de santé publique pourrait accorder des pouvoirs accrus au président Gotabaya Rajapaksa – un nationaliste de la ligne dure associé à des violations des droits humains à l’encontre des minorités et de ceux qui critiquent le régime. Même si Rajapaksa a initialement souhaité que les élections puissent se dérouler normalement (ce qui témoigne de l’espoir d’une victoire écrasante), s’il décidait de refuser de rappeler le parlement tant que les élections n’auront pas eu lieu, la durée et la légalité de son régime provisoire pourraient bien susciter des controverses.

Certains dirigeants pourraient également voir le Covid-19 comme une couverture pour se lancer dans des aventures étrangères déstabilisantes, que ce soit pour détourner le mécontentement national ou parce qu’ils ont le sentiment qu’ils ne seront guère confrontés à une opposition structurée dans le contexte de la crise sanitaire mondiale. Aucune situation de ce type ne s’est encore présentée, et les analystes risquent désormais d’attribuer au Covid-19 des crises qui sont engendrées par d’autres facteurs. Néanmoins, alors que la pandémie préoccupe les grandes puissances et les organisations multilatérales, certains dirigeants pourraient considérer qu’ils peuvent s’affirmer d’une manière qu’ils jugeraient trop risquée dans une situation normale. Une série d’attaques contre des cibles américaines par des milices chiites soutenues par l’Iran en Iraq pourrait bien faire partie d’un effort déjà très actif de Téhéran pour pousser les Etats-Unis hors du Moyen-Orient. Mais étant donné que les dirigeants iraniens subissent déjà une énorme pression intérieure, le bilan du coronavirus pourrait également affecter ses calculs. Comme nous l’avons écrit, « se sentant assiégé et sans issue diplomatique manifeste, l’Iran pourrait conclure que seule une confrontation avec les Etats-Unis pourrait changer une trajectoire qui prend une direction très dangereuse ».[fn]Robert Malley et Ali Vaez, « The coronavirus is a diplomatic opportunity for the United States and Iran », Foreign Policy, 17 mars 2020.Hide Footnote

De même, pour les groupes jihadistes, la crise pourrait créer des occasions de lancer de nouvelles offensives contre des gouvernements affaiblis d’Afrique et du Moyen-Orient. Jusqu’à présent, ni l’Etat islamique (EI) ni aucune des différentes branches d’Al-Qaïda n’a affiché une vision stratégique claire concernant la pandémie (bien que l’EI ait diffusé des conseils sanitaires à ses militants sur la manière de gérer la maladie en se basant sur les paroles du Prophète Mahomet).[fn]« ISIS tells terrorists to steer clear of coronavirus-stricken Europe », Politico, 15 mars 2020.Hide Footnote Néanmoins, comme l’a déjà fait valoir Crisis Group, les forces jihadistes ont tendance à « exploiter le chaos », en gagnant du terrain et des adeptes là où il existe déjà des conflits ou lorsque des Etats faibles sont confrontés à des troubles sociaux.[fn]Rapport spécial de Crisis Group N°1, Exploiter le chaos : l’Etat islamique et Al-Qaïda, 14 mars 2016.Hide Footnote L’EI, par exemple, a tiré parti du chaos post-2011 en Syrie pour arriver à un niveau de pouvoir que l’organisation n’aurait jamais atteint autrement. Il est possible que le chaos social et politique offre des occasions similaires pour les jihadistes à mesure que la crise actuelle se poursuit. Inversement, les groupes qui contrôlent des portions importantes du territoire – comme les Chabab en Somalie – pourraient, tout comme les gouvernements, faire face à une montée de la grogne populaire s’ils ne parviennent pas à enrayer l’épidémie de Covid-19.[fn]Les résultats des Chabab dans la gestion des famines en 2011 et 2017 – toutes deux exacerbées par les conflits et les restrictions imposées par le groupe en matière d’aide – ne rassure guère sur la manière dont il pourrait gérer la pandémie actuelle. Voir Briefing Afrique de Crisis Group N°125, Instruments of Pain (III): Conflict and Famine in Somalia, 9 mai 2017.Hide Footnote

V. Un tournant dans les relations entre les grandes puissances ?

Les effets potentiels du Covid-19 sur des points de tension spécifiques sont amplifiés par le fait que le système mondial était déjà en cours de réalignement.[fn]Malley, « 10 Conflicts to Watch in 2020 », op. cit.Hide Footnote Ainsi, la période actuelle se distingue des autres crises internationales, encore relativement récentes. Lorsque la crise financière a provoqué un ralentissement économique mondial en 2008, les Etats-Unis avaient encore suffisamment d’influence pour façonner la réponse internationale par l’intermédiaire du G20, même si Washington a pris soin d’impliquer Beijing dans le processus. En 2014, les Etats-Unis ont pris les choses en main pour répondre d’une manière tardive et multilatérale à la crise d’Ebola en Afrique de l’Ouest, avec l’aide de pays tels que le Royaume-Uni, la France, la Chine ou Cuba.[fn]Voir Ted Piccone, « Ebola could bring U.S. and Cuba together », The Brookings Institution, 31 octobre 2014.Hide Footnote Aujourd’hui, les Etats-Unis –  dont l’influence internationale s’était déjà considérablement affaiblie – ont simultanément mal géré leur réponse nationale au Covid-19, n’ont pas réussi à rassembler d’autres nations et ont suscité un ressentiment international. Le président Donald Trump n’a pas seulement insisté sur les origines chinoises de la maladie, mais a également critiqué le cafouillage de l’UE concernant le confinement.

En revanche, la Chine, après avoir dû faire face aux conséquences de la flambée initiale du virus, à sa décision précoce et couteuse de retenir l’information et à ses propres réactions inégales, et après avoir parfois cherché à blâmer les Etats-Unis en menant une campagne de désinformation irresponsable, voit maintenant dans la crise sanitaire une occasion de gagner de l’influence sur d’autres Etats par des gestes humanitaires.[fn]Voir Conor Finnegan, « False claims about origins of the coronavirus cause spat between the U.S., China », ABC, 13 mars 2020. Certains diplomates chinois semblent mal à l’aise avec les insinuations de Beijing selon lesquelles le Covid-19 viendrait des Etats-Unis. Voir « Spat between Chinese diplomats shows internal split over Trump », Bloomberg, 23 mars 2020.Hide Footnote

La Chine a fait monter en puissance sa machine diplomatique pour se positionner comme chef de file de la réponse internationale à d’éventuelles épidémies généralisées de Covid-19 sur le continent africain.[fn]Par exemple, voir Laura Zhou, « Will China’s support for nations fighting Covid-19 improve its global image ? », South China Morning Post, 22 mars 2020.Hide Footnote Le 16 mars, le milliardaire chinois Jack Ma a annoncé que sa fondation donnerait 20 000 kits de test, 100 000 masques et un millier d’unités d’équipements de protection à chacun des 54 pays du continent. Il a déclaré qu’il ferait transiter les dons par l’Ethiopie, et qu’il chargerait le Premier ministre Abiy Ahmed, lauréat du prix Nobel de la paix en 2019, de coordonner la distribution.[fn]« As virus spreads, Africa gets supplies from China’s Jack Ma », Associated Press, 22 mars 2020.Hide Footnote Le 19 mars, Beijing a encore renforcé sa diplomatie dans ce domaine, en annonçant le projet de construction d’un centre de recherche africain pour la prévention et le contrôle des maladies à Nairobi.[fn]« Kenya to host Sh8 billion Africa disease control centre », The Standard, 19 mars 2020.Hide Footnote Beijing a également proposé une assistance aux membres de l’UE, atténuant ainsi les critiques européennes concernant sa gestion initiale de la contagion à Wuhan.[fn]« China steps up support for European countries hardest hit by coronavirus », South China Morning Post, 18 mars 2020. Sur l’impact de l’aide chinoise sur les perceptions européennes, voir Steven Erlanger, « In this crisis, U.S. sheds its role as global leader », The New York Times, 22 mars 2020.Hide Footnote

Dans l’ensemble, malgré les appels à l’unité de l’OMS, la pandémie prend une dimension géopolitique qui divise.

Dans l’ensemble, malgré les appels à l’unité de l’OMS, la pandémie prend une dimension géopolitique qui divise. Certains dirigeants l’ont formulée très clairement en ces termes. Le président serbe Aleksandar Vučić, par exemple, a déclaré que, faute d’un véritable soutien de l’UE, « tous mes espoirs personnels sont tournés vers la Chine et son président ».[fn]Julija Simic, « Serbia turns to China due to ‘lack of EU solidarity’ on coronavirus », Euractiv, 18 mars 2020.Hide Footnote Alors que Riyad, qui préside actuellement le G20, a appelé à un « sommet virtuel » des dirigeants (similaire à celui déjà tenu par le G7), la crise pourrait renforcer les tensions entre Washington, Beijing et d’autres puissances. Les experts de l’UE ont indiqué que la Russie propageait la désinformation sur le Covid-19 dans les pays occidentaux.[fn]« Russia deploying coronavirus disinformation to sow panic in West, EU document says », Reuters, 18 mars 2020.Hide Footnote Le fait de se jouer des grandes puissances pour profiter du désordre général pourrait non seulement compliquer la coopération technique contre le Covid-19, mais aussi rendre plus difficile pour les puissances de s’entendre sur la manière de gérer les différends politiques que le virus crée ou exacerbe.

Plus généralement, le coronavirus et la manière dont il sera traité sont susceptibles d’avoir une influence profonde sur l'ordre multilatéral qui émergera dans son sillage. Il est trop tôt pour évaluer ces implications. Pour l’instant, on peut discerner deux discours contradictoires qui commencent à gagner du terrain – l’un selon lequel les pays devraient s’unir pour mieux vaincre le Covid-19, et l’autre selon lequel les pays devraient se démarquer afin de mieux se protéger.[fn]Yuval Noah Harari appelle cela le choix entre « l’isolement nationaliste et la solidarité mondiale ». « The world after coronavirus », Financial Times, 20 mars 2020.Hide Footnote La crise représente également un test frappant des opinions divergentes des Etats libéraux et non libéraux pour mieux gérer la détresse sociale extrême. A mesure que la pandémie se développera, elle mettra à l’épreuve non seulement les capacités opérationnelles d’organisations comme les Nations unies et l’OMS, mais aussi les hypothèses de base sur les valeurs et les négociations politiques qui les sous-tendent.

VI. Opportunités à saisir

De nombreux voyants sont au rouge dans le contexte de la crise de Covid-19, mais il y a également des lueurs d’espoir. L’ampleur de l’épidémie permet des gestes humanitaires entre rivaux. Les Emirats arabes unis ont, par exemple, acheminé par avion plus de 30 tonnes d’aide humanitaire à l’Iran pour lutter contre la maladie (le Bahreïn, en revanche, a profité de l’occasion pour accuser la République islamique d’ « agression biologique »).[fn]Nafisa Eltahir et Lisa Barrington, « Bahrain accuses Iran of ‘biological aggression’, Gulf states try to curb coronavirus », Reuters, 12 mars 2020.Hide Footnote Les Etats ayant des relations plus étroites avec l’Iran, dont le Koweït et le Qatar, ont également offert leur aide. Le président Trump a écrit au dirigeant de la Corée du Nord, Kim Jong-un, pour lui faire part de sa volonté d’aider Pyongyang à lutter contre la maladie, ce qui a suscité un message de gratitude.[fn]Choe Sang-Hun, « Trump writes to Kim Jong-un offering help in virus fight, North Korea says », The New York Times, 21 mars 2020.Hide Footnote Malgré la fermeture de ses frontières avec le Venezuela, le gouvernement colombien a également eu son premier contact officiel avec Caracas depuis plus d’un an, sous l’égide de l’Organisation panaméricaine de la santé, dans le cadre d’une téléconférence visant à discuter d’une réponse commune en matière de soins de santé dans les zones frontalières. Les responsables politiques anti-chavistes ont également pris des mesures provisoires pour travailler avec leurs rivaux afin de résoudre la crise, comme cela s’est produit dans l’Etat frontalier de Táchira.

Deux autres exemples : dans le Caucase, les Etats-Unis ont envoyé des secours à la région sécessionniste géorgienne d’Abkhazie pour la première fois depuis plus d’une décennie en vue de lutter contre le Covid-19, même si les autorités abkhazes coordonnent leur action avec Moscou plutôt qu’avec Tbilissi. Aux Philippines, le président Rodrigo Duterte, belliciste en temps normal, a annoncé un cessez-le-feu unilatéral d’un mois avec les rebelles communistes, afin de laisser aux forces gouvernementales le temps de se concentrer sur la pandémie.[fn]« Duterte asks NPA for ceasefire during coronavirus lockdown », Rappler.com, 17 mars 2020.Hide Footnote

Il ne s’agit là que de mesures positives relativement modestes. Mais à mesure que la catastrophe s’étend et que les économies se contractent, les pressions pourraient se renforcer sur les gouvernements et l’opposition dans des situations polarisées pour trouver un terrain d’entente si c’est une condition préalable à la stabilité et pour bénéficier de l’aide internationale. Des études universitaires montrent que les parties en guerre réagissent souvent aux catastrophes naturelles par des accords visant à réduire la violence. Une dynamique similaire pourrait s’appliquer dans certains conflits face au Covid-19, même si, étant donnée l’ampleur de la crise – et sa nouvelle incidence sur la diplomatie internationale –, les médiateurs extérieurs et les organisations multilatérales pourraient rencontrer plus de difficultés à soutenir les initiatives de paix que dans un contexte plus habituel.[fn]Voir Joakim Kreutz, « From Tremors to Talks: Do Natural Disasters Produce Ripe Moments for Resolving Separatist Conflicts? », International Interactions, vol. 8, no. 4 (2012).Hide Footnote

Au début du mois, Crisis Group a insisté auprès des Etats-Unis et de l’Iran pour qu’ils saisissent ce moment et parviennent à une entente mutuellement bénéfique : Téhéran libérerait tous ses détenus binationaux ou étrangers (qui sont confrontés à des risques réels d’infection dans les prisons iraniennes) tandis que Washington assouplirait ses sanctions (qui exacerbent la situation humanitaire difficile à laquelle l’Iran est confronté en raison de sa propre mauvaise gestion de la crise du Covid-19).[fn]Malley et Vaez, « The coronavirus is a diplomatic opportunity for the United States and Iran », op. cit.Hide Footnote Depuis lors, Téhéran a fait des concessions sur les prisonniers – en échangeant un détenu français contre un Iranien détenu en France et en permettant à une prisonnière Irano-Britannique de sortir temporairement de prison. Alors que les Etats-Unis ont déclaré qu’ils enverraient une aide humanitaire à l’Iran, les dirigeants de la République islamique ont rapidement rejeté l’offre, la jugeant hypocrite et soulignant le fait que les sanctions américaines restaient pleinement en vigueur. Le Guide suprême, l’Ayatollah Ali Khamenei, a fait référence à des théories conspirationnistes selon lesquelles les Etats-Unis seraient responsables de la maladie.[fn]Jon Gambrell, « Iran leader refuses U.S. help to fight Covid-19, citing conspiracy theory », Associated Press, 22 mars 2020.Hide Footnote

VII. Mesures potentielles d’atténuation de la crise

A l’avenir, les gouvernements devront décider s’ils soutiennent des approches plus coopératives pour gérer la crise, non seulement en termes de santé publique mondiale, mais aussi dans sa dimension politique et sécuritaire. Les pressions augmentent sur les dirigeants pour qu’ils se concentrent sur les priorités nationales, qu’ils y consacrent de l’argent et du capital politique, et, en particulier, qu’ils ignorent les risques de conflits dans les Etats faibles pouvant sembler difficiles à résoudre ou simplement pas assez importants pour qu’on s’en préoccupe. Mais il y aura un après Covid-19, et si la période à venir n’est pas gérée avec sagesse, elle pourrait être marquée par des perturbations majeures dans des zones déjà en proie à des conflits, l’éruption de nouvelles violences et un système multilatéral beaucoup plus fragile. Crisis Group suivra les tendances négatives et positives que nous avons déjà développées et surveillera également si les Etats et les institutions multilatérales prennent des mesures de prévention et d’atténuation pour limiter l’impact de la pandémie sur la paix et la sécurité.

Dans cet esprit, et pour atténuer le risque que le Covid-19 entraine une nouvelle génération de crises sécuritaires, les gouvernements attachés à limiter l’impact de la pandémie pourraient envisager les mesures suivantes :

  • Suivre les évaluations des besoins des Nations unies, du Comité international de la Croix-Rouge et d’autres organismes compétents, et injecter les fonds essentiels liés au Covid-19 dans l’aide humanitaire, en particulier pour les réfugiés et les personnes déplacées, en tenant compte des risques sans commune mesure pour les femmes déplacées ;
     
  • Travailler avec les Nations unies, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale – qui ont déjà commencé à mobiliser des fonds pour remédier aux défaillances des systèmes de santé et aux secousses économiques résultant du Covid-19 – pour évaluer les chocs sociaux et politiques que la pandémie pourrait faire subir aux gouvernements des Etats faibles, et proposer une aide financière et un allègement de la dette ;
     
  • Offrir une aide aux Etats touchés par le Covid-19 et faisant l’objet de sanctions, par le biais de cadres multilatéraux tels que l’UE ou l’ONU, ou par la suspension de sanctions unilatérales, selon le cas, ne serait-ce que temporairement, pour des raisons humanitaires, et supprimer tout obstacle à l’acheminement de biens humanitaires ;
     
  • Essayer de maintenir les processus de paix et les efforts de prévention des conflits en travaillant avec les envoyés des Nations unies et d’autres médiateurs pour, par exemple, maintenir des communications électroniques sécurisées avec les parties en conflit ;
     
  • Lorsque les autorités retardent les élections ou d’autres scrutins pour des raisons légitimes liées au Covid-19, proposer un soutien extérieur – comme des déclarations d’assistance électorale supplémentaire une fois que la maladie aura disparu, ou une diplomatie discrète entre les parties – pour signaler aux citoyens qu’ils pourront bien finalement voter ;
     
  • Dans la mesure du possible, établir ou renforcer les voies diplomatiques à double sens entre les Etats et les acteurs non étatiques les plus touchés par la crise afin de communiquer sur les risques potentiels d’escalade dans les régions tendues ;
     
  • Investir dans les efforts menés par l’OMS, les médias indépendants, les organisations non gouvernementales et la société civile pour partager des informations impartiales sur le Covid-19 dans les Etats faibles afin de contrer les rumeurs et la manipulation politique de la crise ainsi que pour ne pas perdre de vue les conflits qui nécessitent une aide internationale.
     

La pandémie du Covid-19 promet d'être longue et épuisante. Elle rendra la diplomatie, et surtout la diplomatie de crise, plus difficile. Mais il est crucial de maintenir les canaux de communication – et l’esprit de coopération – intacts dans une période où le système international semble plus que jamais prêt à se fragmenter.

New York/Bruxelles, 24 mars 2020

People wearing face masks pick up their food at a community quarantine centre while officers look on inside a military camp in Yangon on April 9, 2020. AFP/Sai Aung Main
Briefing 161 / Asia

Conflict, Health Cooperation and COVID-19 in Myanmar

Conflicts have paused in much of Myanmar, opening a window for the government, military and ethnic armed groups to pursue a holistic response to the coronavirus. The parties should also work together in Rakhine State, where fighting persists, to limit the disease’s spread.

What’s new? Amid a lull in fighting in much of the country, the Myanmar government and ethnic armed groups appear willing to put aside politics and work together to prevent the spread of COVID-19. The exception is Rakhine State, where conflict is escalating, putting medical workers at risk and exacerbating a potential health disaster.

Why does it matter?  Conflict-affected areas of the country are highly vulnerable to COVID-19 but often outside state control. A successful response to the pandemic will require close coordination among the government, the military and ethnic armed groups, many of which have long run their own health systems.

What should be done? The government, military and ethnic armed groups should work together to combat the virus through prevention, surveillance, testing and referrals. In Rakhine, they should ensure the safety of health workers, enable access to displaced populations and strengthen COVID-19 prevention messaging.

I. Overview

A major COVID-19 outbreak could have devastating consequences in a country as conflict-affected as Myanmar, where health spending is limited, governance is weak, hundreds of thousands of people are displaced by fighting, and the government cannot reach many areas held by ethnic armed groups. Reducing transmission as much as possible so that the health system can better cope will require cooperation with these groups, many of which run their own health systems. Promising discussions that have already begun between the government and various ethnic armed groups should continue in earnest to enable a holistic response in areas of the country where conflict is presently limited. The exception is Rakhine State, where fighting continues to escalate between the Myanmar military and Arakan Army, undermining prevention efforts and putting the lives of health workers at risk. Here, all sides should ensure the safety of medical personnel, allow humanitarian access to displaced and other vulnerable populations, and work to improve public adherence to mitigation measures.

Low testing capacity and the geographic distribution of cases mean that COVID-19 is likely to be far more prevalent than reported.

Myanmar was one of the last countries in the world to confirm a case of COVID-19, announcing its first two positive tests on 23 March. So far, the spread of the virus appears to be limited, with fewer than 200 cases and just six deaths recorded, but low testing capacity and the geographic distribution of cases mean that the disease is likely to be far more prevalent than reported. Even a modest outbreak would put considerable strain on resources, particularly hospital beds for severe and critical cases. A holistic response that includes cooperation with ethnic armed groups will be essential for containing the pandemic and avoiding a potentially catastrophic human toll.

Although Myanmar’s military eventually announced a national ceasefire to support the response to COVID-19 in early May, it has excluded areas of Rakhine and southern Chin States where it remains engaged in fierce fighting with the Arakan Army. The Arakan Army, through its alliance with two other ethnic armed groups, has also announced a unilateral ceasefire, but the war shows no sign of abating. Hundreds of combatants and civilians have been killed since the start of the year, and the government’s recent designation of the Arakan Army as a terrorist group has further diminished any prospect of de-escalation. The death of a World Health Organization (WHO) driver, whose vehicle was attacked on 20 April as it took novel coronavirus swabs to Yangon for testing, underscores the risks this conflict poses to health workers and to efforts to combat the virus. With no chance of a ceasefire in the near term, the government, the military and the Arakan Army should instead aim to reach an agreement that guarantees safe access for medical personnel and humanitarian workers.

Elsewhere, cooperation between the government and ethnic armed groups remains very much possible. The pandemic has surfaced in Myanmar at a time when the rest of the country is experiencing a lull in armed conflict. Although the peace process is largely stalled and the most powerful armed groups continue to resist signing the Nationwide Ceasefire Agreement (NCA), there have been few clashes reported in recent months in Kachin, Kayin and Shan States. Combined with this relative calm, the urgent need to respond to COVID-19 has created an opening for discussions. The government has already taken a number of positive steps, including forming a committee to coordinate with ethnic armed groups and developing a response plan that formally recognises the role of ethnic health providers. Tentative talks are now under way on how to take coronavirus cooperation forward.

The government and ethnic armed groups need to find a way to work together.

Keeping discussions focused on technical aspects of health coordination, and avoiding linking the response to the peace process, will ensure the best opportunities for progress. It is of course possible that cooperation on COVID-19 could have benefits beyond the immediate response, including for the peace process. If the government, ethnic armed groups and ethnic health providers are able to work together to respond to the pandemic, this effort should, at a minimum, help build some trust. The most likely positive consequence is that it will prompt future coordination on health-related matters, something for which the NCA already provides but has not yet been pursued by either side. Generating dividends for the peace process should not be the primary objective, however, because it will politicise and thus complicate – even likely derail – collective efforts to respond to the virus. It is important that the focus remains on the pressing need to protect people across the country from contagion, whether they live in government-controlled areas or under an ethnic armed group’s administration.

The government and ethnic armed groups need to find a way to work together, putting aside to the extent possible the political issues surrounding the peace process. The support of the Tatmadaw, as the Myanmar military is known, will be vital. Donors also have an important role to play in providing financing and technical support to facilitate this cooperation.

II. A Late and Limited National Ceasefire

For months prior to the emergence of COVID-19, active conflict in Myanmar had been mostly limited to Rakhine State and neighbouring southern Chin State.[fn]For Crisis Group reporting on Myanmar’s peace process since the 2015 elections, see Asia Report N°287, Building Critical Mass for Peace in Myanmar, 29 June 2017; and Asia Briefings N°s 158, Myanmar: A Violent Push to Shake Up Ceasefire Negotiations, 24 September 2019; 157, Peace and Electoral Democracy in Myanmar, 6 August 2019; 154, A New Dimension of Violence in Myanmar’s Rakhine State, 24 January 2019; 151, Myanmar’s Stalled Transition, 28 August 2018; and 149, Myanmar’s Peace Process: Getting to a Political Dialogue, 19 October 2016.Hide Footnote There, the Myanmar military has been locked in an intense struggle with the Arakan Army since late 2018 that shows no sign of de-escalating.[fn]See Crisis Group Briefing, A New Dimension of Violence in Myanmar’s Rakhine State, op. cit.Hide Footnote The fighting has cost hundreds, possibly thousands, of lives and forced at least 60,000 people into camps for internally displaced persons. According to civil society groups, up to 100,000 more are staying in monasteries, with relatives or in other communities, but they are not officially counted because they are not in recognised camps.[fn]The Myanmar military does not release figures for the number of soldiers killed, but the severity of the fighting means that the death toll on both sides has been substantial. For numbers of internally displaced persons, see “Fresh fighting adds 1,000 to displaced population in Myanmar’s Rakhine”, Radio Free Asia, 25 March 2020.Hide Footnote Since 2020 began, the number of civilian casualties has risen significantly as the Tatmadaw has resorted increasingly to air and artillery attacks, prompting some to accuse it of war crimes and crimes against humanity.[fn]“Myanmar military may be committing new war crimes, says UN envoy”, Reuters, 30 April 2020.Hide Footnote

The Myanmar military has been locked in an intense struggle with the Arakan Army since late 2018 that shows no sign of de-escalating.

Elsewhere in the country, however, fighting has been limited for some time, particularly over the past six months. The ten ethnic armed groups that have signed the NCA have clashed only very occasionally with the military, despite the fact that political negotiations have been stalled for several years.[fn]For further details, see Crisis Group Asia Briefing, Rebooting Myanmar’s Stalled Peace Process, forthcoming.Hide Footnote Around ten other groups have only bilateral ceasefires with the government, or no agreement at all. Although some technically remain in conflict with Myanmar’s military, its attention is focused almost entirely on Rakhine, leaving these conflicts to a slow simmer. An August 2019 joint attack by the Brotherhood Alliance – comprising the Arakan Army, Ta’ang National Liberation Army and Myanmar National Democratic Alliance Army – on police and military posts in northern Shan State was the last major flare-up outside of Rakhine.[fn]See Crisis Group Briefing, Myanmar: A Violent Push to Shake Up Ceasefire Negotiations, op. cit.Hide Footnote

Pressure on all parties to announce a national ceasefire began to build from late March. On 23 March, the day Myanmar confirmed its first COVID-19 cases, UN Secretary-General António Guterres issued an appeal for a global ceasefire to “focus together on the true fight of our lives”.[fn]“Myanmar confirms first two coronavirus cases”, Agence France-Presse, 24 March 2020. For further discussion of Guterres’s appeal, see Crisis Group Commentary, “Global Ceasefire Call Deserves UN Security Council’s Full Support”, 9 April 2020.Hide Footnote With conflict raging in Rakhine State and the peace process stalled, his statement – with its vision of “corridors for life-saving aid” and “precious windows for diplomacy” – seemed almost tailor-made for Myanmar.[fn]For the full text, see the UN Secretary-General’s official website.Hide Footnote

Several ethnic armed groups joined the appeal. On 26 March, the Karen National Union called on the Tatmadaw to announce an unconditional nationwide ceasefire to enable all sides to work together to fight the pandemic; the Chin National Front and Karenni National Progressive Party issued similar statements.[fn]“Chin National Front joins call for truce”, Myanmar Times, 6 April 2020. The Karen National Union statement is posted on its official website.Hide Footnote The Brotherhood Alliance also endorsed Guterres’s call and extended its unilateral ceasefire to the end of April, although this measure did little to stop conflict in Rakhine State.[fn]“Emergency press release of the Three Brotherhood Alliance in the time of the spread of COVID-19”, 1 April 2020.Hide Footnote On 1 April, eighteen foreign ambassadors to Myanmar called on all parties to cease hostilities and ensure humanitarian access to conflict-affected areas, expressing concern at the growing toll in Rakhine and Chin States.[fn]For the ambassadors’ statement, see the official website of the U.S. embassy in Burma.Hide Footnote The following day, a Myanmar military spokesperson rejected the suggestion as “unrealistic”.[fn]“Tatmadaw rejects call for ceasefire during pandemic”, Myanmar Times, 2 April 2020.Hide Footnote

On 9 May, however, the Myanmar military announced a national ceasefire until 31 August so that COVID-19 containment, prevention and treatment activities could be carried out “effectively and rapidly”.[fn]“Tatmadaw releases statement on ceasefire and peace”, Global New Light of Myanmar, 10 May 2020.Hide Footnote The ceasefire applies to “all areas except where terrorist groups declared by the government take positions” – a caveat that refers exclusively to the Arakan Army, which the government had on 23 March formally designated as a terrorist organisation and an unlawful association.[fn]“Myanmar govt declares Arakan Army a terrorist group”, The Irrawaddy, 24 March 2020.Hide Footnote Considering that fighting elsewhere is presently limited, the fact that the ceasefire de facto excludes Rakhine state makes it more of a political gesture than a meaningful attempt to halt conflict.

The nature of the conflict in Rakhine State makes a truly national ceasefire extremely unlikely.

The ceasefire announcement did not represent a sudden about-face by the military. It came amid growing cooperation with the National League for Democracy government on the COVID-19 response, including using military facilities to test swabs from civilians and sending military medical staff to work at a new government health facility.[fn]The government’s decision to create a second national-level response committee, the Coronavirus Disease 2019 Containment and Emergency Response Committee, on 30 March and appoint a former general to lead it has been important for building this cooperation. See, for example, “Myanmar military to lend state-of-the-art machines for public COVID-19 testing”, The Irrawaddy, 27 April 2020; and “Inside Phaunggyi, Myanmar’s ambitious response to COVID-19”, Frontier Myanmar, 23 April 2020.Hide Footnote A looming closed-door UN Security Council meeting to discuss escalating violence in Rakhine and the effect of the pandemic likely also played a role.[fn]“UN Security Council to discuss violence, coronavirus in Myanmar”, Agence France-Presse, 12 May 2020.Hide Footnote

The nature of the conflict in Rakhine State makes a truly national ceasefire extremely unlikely. Despite sustaining heavy casualties, the Myanmar military refuses to countenance the prospect of a ceasefire that would recognise the Arakan Army’s presence in the state, instead insisting that it withdraw to its base in northern Kachin State. For its part, the Arakan Army shows no sign of being worn down despite almost eighteen months of heavy fighting. Its supply lines remain intact and it continues to enjoy strong support among the Rakhine population. As government control weakens over large areas of central and northern Rakhine State, the Arakan Army is increasingly trying to fill the vacuum and take over basic administrative functions.[fn]For a full discussion of the conflict, see Crisis Group Asia Report, An Avoidable War: Politics and Armed Conflict in Myanmar’s Rakhine State, forthcoming.Hide Footnote Its designation as a terrorist group has further reduced the chances for dialogue.

The conflict in Rakhine State has potentially severe consequences for the COVID-19 response, as the WHO driver’s death on 20 April tragically underscored.[fn]“Driver killed in WHO vehicle carrying virus swabs in Myanmar’s Rakhine”, Reuters, 21 April 2020.Hide Footnote The fighting has inhibited the ability of health workers and civil society groups to undertake prevention, surveillance and testing, due to safety concerns and, in some cases, government restrictions on access. Apart from communities recently displaced by the conflict, some 130,000 people, nearly all Rohingya, have been living in squalid camps, with extremely limited access to sanitation and medical care, since communal violence erupted in 2012.[fn]“Myanmar: IDP sites* in Rakhine State (As of 31 December 2019)”, UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, 12 February 2020.Hide Footnote A mobile internet blackout introduced in June 2019 to curtail the Arakan Army’s operational and intelligence capabilities has deprived more than one million people of access to potentially vital information about COVID-19.[fn]“UN experts concerned at surge in civilian casualties in northwest Myanmar after internet shutdown”, UN Office of the High Commissioner of Human Rights, 18 February 2020.Hide Footnote The state’s weak health system is already stretched and has little capacity to take on the pandemic response. Finally, lack of trust in the government appears to be undermining COVID-19 prevention efforts, with reports of people disregarding social distancing rules.[fn]For further discussion of these issues, see “After WHO driver’s death, fear and foreboding haunt Rakhine’s COVID-19 response”, Frontier Myanmar, 27 April 2020; and “In Myanmar’s Rakhine State, conflict and internet blackout mar COVID-19 response”, Devex International Development, 6 April 2020.Hide Footnote

The priority for all sides should be on de-escalating the conflict to allow for more effective action against the virus.

In Rakhine State, neither a ceasefire nor cooperation with the Arakan Army on the COVID-19 response appears feasible. Instead, the priority for all sides should be on de-escalating the conflict to allow for more effective action against the virus. De-escalation could take the form of an agreement among the government, military and Arakan Army to ensure the safety of health workers in order to ramp up prevention activities. The government should review the restrictions on humanitarian access to strengthen the public health response – particularly in IDP camps – and lift the mobile internet ban to enable the people of Rakhine and Chin States to find information on the pandemic.

III. Ethnic Health Systems: Putting Aside Politics

Often described as the world’s longest civil war, Myanmar’s seven decades of conflict have left the country divided between areas under central government control and territory administered by ethnic armed groups.[fn]See “Ethnic Armed Conflict and Territorial Administration in Myanmar”, The Asia Foundation, July 2015. For a history of Myanmar’s ethnic conflicts, see Martin Smith, Burma: Insurgency and the Politics of Ethnicity, 2nd edition (London, 1999).Hide Footnote Despite efforts since 2011 to reach a Nationwide Ceasefire Agreement with the country’s twenty main ethnic armed groups, and launch negotiations over a power-sharing agreement that would end the fighting permanently, armed groups continue to control large swathes of territory, particularly along the borders with China and Thailand. In most cases territory is not officially or even clearly demarcated, and administrative structures often overlap. People are usually able to move between state-controlled areas and those under the control of ethnic armed groups with relative ease.

Administrative capacity varies significantly among ethnic armed groups. Some have almost no territory or soldiers, but the more established among them, such as the Karen National Union, United Wa State Army and Kachin Independence Organisation, have well-developed governance structures that include health departments, known as ethnic health organisations.[fn]Most observers distinguish between the ethnic health organisations, which are the health departments of the ethnic armed groups, and the ethnic and community-based health organisations with which they work closely. Unless a distinction is necessary, this report refers to both sets of organisations collectively as “ethnic health providers”.Hide Footnote Working together with ethnic and community-based health organisations, they focus mostly on primary care at the community level and tend to refer more complex cases elsewhere. In the past, ethnic health providers sent patients only to Thailand or China, but over the past five years or so some have started informally referring them to public or private hospitals in Myanmar.[fn]Crisis Group interview, expert on ethnic health systems, May 2020. For more information on the ethnic health system in south-eastern Myanmar, see “Achieving Health Equity in Contested Areas of Southeast Myanmar”, The Asia Foundation, June 2016.Hide Footnote Some ethnic health officials have also begun developing links with government counterparts at the township and state level. There is very little institutional cooperation with the government health system, however, including on referrals, even in areas without recent fighting.[fn]Rare examples of cooperation include the response to a 2019 polio outbreak in Hpapun in Kayin State. Crisis Group interview, expert on ethnic health systems, May 2020. See also “Circulating Vaccine-derived Poliovirus Type 1 – Myanmar”, World Health Organization, 22 August 2019.Hide Footnote A long legacy of distrust means that there is little formal sharing of information or resources.[fn]Crisis Group interviews, development expert, April 2020; ethnic armed group leader, May 2020.Hide Footnote

Authorities have sought to avoid a lockdown-style response because of the grave socio-economic implications.

In a country where the national health system is already weak, this legacy of mixed control further complicates Myanmar’s ability to prepare for and respond to COVID-19. An effective response requires a holistic approach that covers areas under both government and non-government control. Such an approach is crucial given that ethnic armed groups control areas adjacent to international borders, which typically have high levels of outward economic migration. The economic impact of coronavirus in neighbouring countries has thrown many Myanmar migrant workers out of work. Tens of thousands have returned home, including to (or through) territory controlled by ethnic armed groups, and many more are soon expected to follow when Thailand relaxes cross-border movement restrictions.[fn]Tens of thousands had been expected to return from 1 May, but most remain in Thailand after the Thai government extended movement restrictions between provinces. See “Myanmar migrant workers await Thai green light to return home”, The Irrawaddy, 5 May 2020, and “Alarm as thousands of returning workers ignore quarantine orders”, Frontier Myanmar, 27 March 2020.Hide Footnote

Despite COVID-19 emerging in neighbouring China, the Myanmar government – like many others around the world – was initially slow to recognise the threat and put in place mechanisms to respond. Once the WHO declared a global pandemic on 11 March, the government formed a high-level committee, headed by Aung San Suu Kyi. It has since implemented strict mitigation measures, including the shutting of airports, cancellation of the annual Thingyan holiday in April and night-time curfews. But authorities have sought to avoid a lockdown-style response because of the grave socio-economic implications, which some have warned could result in more deaths than the disease itself.[fn]“Coronavirus policy response needs and options for Myanmar”, International Growth Centre, April 2020.Hide Footnote With the WHO’s support, the government finalised a response plan on 21 April that recommends continuation of social distancing measures, an expansion of testing and an upgrade for hospital facilities, particularly intensive care unit beds.[fn]“Health Sector Contingency Plan: Outbreak Response on COVID-19 and Other Emerging Respiratory Diseases”, Republic of the Union of Myanmar Ministry of Health and Sports, April 2020.Hide Footnote On 27 April, it also released an economic relief plan that officials say will cost $2.2 billion.[fn]“Govt expects COVID-19 response plan to cost $2 billion”, Myanmar Times, 11 May 2020.Hide Footnote

Ethnic armed groups have also taken a range of steps to protect populations under their control from COVID-19 and prevent the spread of the virus. First, they have closed many illegal crossings, for both people and goods, along the borders with Thailand and China.[fn]Crisis Group interviews, political analyst, April 2020; and ethnic armed group leader, May 2020. “New Mon State party agrees to close Thai-Myanmar border crossings to curb COVID-19”, The Irrawaddy, 27 April 2020.Hide Footnote Secondly, most groups have conducted awareness campaigns, and some have enforced quarantine measures and introduced travel restrictions. Thirdly, they have set up checkpoints at which they check travellers’ temperatures and provide them with health information.[fn]Crisis Group interview, ethnic armed group leader, May 2020. See also “From north to south, ethnic armies confront an unseen enemy”, Frontier Myanmar, 15 April 2020.Hide Footnote When the Kachin Independence Organisation found one suspected COVID-19 case in April, it isolated the patient and sent a swab for testing to a laboratory in China’s Yunnan province (the result was negative).[fn]Ibid.Hide Footnote Overall, these measures have likely helped protect the country, at least to some degree, but the capacity of ethnic armed groups to respond to COVID-19 remains limited.

The deadlock in the peace process since 2017 has undermined prospects for a closer working relationship with ethnic health providers.

A response to the pandemic covering the entire country will require an unprecedented level of coordination between the government and ethnic armed groups, as well as the Myanmar military’s support. So far, coordination has been limited to returning workers, with almost no cooperation on the broader health response. Despite the government’s National Health Plan formally recognising the role of ethnic health providers for the first time in late 2016, describing them as a “key stakeholder”, and the interim arrangements in the NCA creating a potential framework for cooperation on health, the deadlock in the peace process since 2017 has undermined prospects for a closer working relationship.[fn]“Myanmar National Health Plan 2017-2021”, Republic of the Union of Myanmar Ministry of Health and Sports, December 2016. The NCA specifies in its interim arrangements that signatories will coordinate on programs and projects related to “health, education and socio-economic development”.Hide Footnote Although there is some degree of informal interaction at the local level, health officials on both sides are reluctant to work together openly, partly out of fear that they could move faster than peace negotiators. As an expert on the ethnic health system said:

Some government officials at the state and township level are nervous about working with ethnic health providers because they don’t know whether the central government will approve. If they step out of line, they might lose their promotion. That’s actually one of the biggest obstacles in the day-to-day cooperation.[fn]Crisis Group interview, expert on ethnic health system, April 2020.Hide Footnote

Ethnic health providers also feel that some government officials do not sufficiently respect their expertise or contribution to ethnic communities, feeding concerns in the sector that working together will result in being subordinated under a highly centralised state system.[fn]Crisis Group interviews, expert on ethnic health systems, April 2020; ethnic armed group leader, May 2020.Hide Footnote Adding to tensions, the National League for Democracy government has restricted donors from directly supporting ethnic health providers linked to ethnic armed groups. Donors are still able to provide support indirectly – such as through international NGOs – and may otherwise be reluctant to support unregistered organisations linked to ethnic armed groups, or have concerns about their capacity to manage grants. Nevertheless, these restrictions have undermined prospects for cooperation between ethnic armed groups and the government on health.[fn]Crisis Group interviews, peace process analyst and ethnic health system expert, May 2020.Hide Footnote

Whatever the concerns and past grudges may be, if ever the situation demanded that the government and ethnic armed groups put aside politics and work together, it is now. There is an urgent need to share information and coordinate in a range of activities, including prevention messaging, surveillance and referral pathways. Myanmar is in the process of significantly scaling up COVID-19 testing, but unless some formal cooperation is in place, areas under ethnic armed group control will inevitably be overlooked.

There remain enormous obstacles to information sharing or coordination with the Arakan Army.

Promisingly, both sides have begun positioning themselves to enable such cooperation. Ethnic armed groups have been discussing a coordinated COVID-19 response among themselves and have raised the issue of cooperation during informal talks with government negotiators.[fn]Crisis Group interviews, government peace negotiator, ethnic armed group leader and development experts, April and May 2020.Hide Footnote On 27 April, the President’s Office formed a committee led by chief peace negotiator Tin Myo Win to coordinate with armed groups, including sharing information on the return of migrant workers, suspected cases, treatment protocols and contact tracing.[fn]“Myanmar sets up COVID-19 committee with rebel armies”, The Irrawaddy, 28 April 2020.Hide Footnote This step has sent an important signal and potentially opened the door for a more comprehensive framework for technical cooperation that will free local officials of some of the current political constraints. Significantly, the government appears willing to work with both NCA signatories and non-signatories, although there remain enormous obstacles to information sharing or coordination with the Arakan Army.[fn]Crisis Group interview, government peace negotiator, Yangon, May 2020.Hide Footnote

Operationally, too, the government’s position appears to have evolved significantly since March. Early versions of the Ministry of Health and Sports’ COVID-19 response plan essentially ignored ethnic health providers, but the final version issued on 21 April stressed the importance of a “unified response” and “inclusive mechanisms and processes that encourage coordination” with these organisations. As a result, ethnic health providers have been included on proposed state and region level coordination bodies. The plan also proposed that government staff provide support in building their capacity and working with them to deploy rapid response teams and mobile clinics to treat vulnerable populations in conflict-affected areas.[fn]“Health Sector Contingency Plan: Outbreak Response on COVID-19 and Other Emerging Respiratory Diseases”, Republic of the Union of Myanmar Ministry of Health and Sports, April 2020. All versions are on file with Crisis Group.Hide Footnote

These are welcome steps, but it is not yet clear where they will lead. The committee held several meetings with ethnic armed groups since 8 May but no concrete agreement has emerged. Few if any of the coordination mechanisms or conflict area-focused activities in the government’s response plan have been activated or undertaken. Cooperation at lower levels will likely depend on an agreement between government and ethnic armed group leaders, but neither side has quite shown the urgency that the situation dictates, and the political hurdles to working together remain significant on both sides. For ethnic armed groups in particular, the process will also inevitably raise deeper questions about what role ethnic health providers will play in any future federal system. These questions should be put aside for the time being in order to combat COVID-19.

All sides need to speed up the pace of engagement and focus on addressing the most critical issues. These include activating the coordination mechanisms in the government’s response plan, and reaching agreements on information sharing, referral pathways, the provision of equipment (such as personal protective equipment) to ethnic health providers, training for ethnic health staff and a system for conducting tests in ethnic armed group areas.

Fighting a common enemy could help break down barriers at the local level between health officials who have previously been reluctant to work together.

For cooperation to proceed, government officials will need to be sensitive to the aspirations of ethnic health providers, who will expect to be treated as genuine partners, not merely community-based implementers. This will require a significant break with the past. The fact that the Ministry of Health and Sports specified a role for ethnic health providers in its COVID-19 response plan without seriously consulting them during the drafting process underscores the current imbalanced nature of the relationship.[fn]Ibid.Hide Footnote One initiative that could help build trust would be for the government to provide support for an ethnic health organisation facility to conduct rapid tests that would be sent to government labs, and for that organisation to treat infected patients and refer them to government facilities through a formal pathway as necessary.

Although the declaration of a national ceasefire is a positive step, there remains a risk that the Myanmar military could undermine progress if it deems some aspects of the required cooperation a threat to its interests. It has already warned the Karen National Union and Restoration Council of Shan State to cease COVID-19 prevention activities in some areas, claiming that they are encroaching on government-controlled territory. The Karen National Union has also accused the military of destroying several of its screening points.[fn]“Myanmar military increases coronavirus risk and threatens peace in ethnic minority communities”, New Mandala, 30 April 2020.Hide Footnote Highlighting the initial disconnect between the government and military, the Karen National Union also received contradictory letters from the Kayin State government on the same day: one from the military-appointed security minister demanding that it remove some health checkpoints, and the other from the chief minister praising its prevention activities.[fn]Crisis Group interviews, development expert, April 2020; ethnic armed group leader, May 2020.Hide Footnote Now that the military has come on board with the ceasefire announcement, it should not only scrupulously respect it but also support government efforts to work with ethnic armed groups as much as possible.

Although the focus should remain on tackling the immediate threat of COVID-19, cooperation in the coming months could bring about significant benefits to the country’s health capacities on the longer term. Fighting a common enemy could help break down barriers at the local level between health officials who have previously been reluctant to work together or even acknowledge each other’s capabilities. Given that the scale and nature of the health response required for this virus differs significantly from earlier cooperation on polio and malaria, a joint response could build valuable personal relationships and set important precedents for the years ahead, once the pressing danger has passed. “There’s an opportunity to test out working together from the bottom up”, noted one source in the development sector.[fn]Crisis Group interview, April 2020.Hide Footnote

If cooperation materialises, donors will have an important role to play.

If such cooperation materialises, donors will have an important role to play, particularly given ethnic health providers’ limited resources. Even a modest level of cooperation on COVID-19 – on referrals, for example – will require some degree of financial support. Due to the political sensitivity of government staff visiting areas under ethnic armed groups’ control, international expertise will also be needed to assess the capacity of ethnic health providers and to identify gaps that can be addressed in their response. Donors should refrain, however, from linking coronavirus cooperation to the peace process, as politicising it will make negotiations only more difficult.

Government policy remains both a practical and political obstacle to the development of a positive working relationship. Ethnic health providers feel that the government’s insistence that it approve grants to ethnic health providers runs counter to the NCA’s interim arrangements, which emphasise coordination rather than control. Although some development actors will view the government’s recent steps as a green light to scale up cooperation with ethnic health providers, there is also a risk that donors will remain wary of supporting them directly for fear of jeopardising relations with the government.[fn]Ibid.Hide Footnote To avoid this problem, the government’s new coordination committee should relax restrictions on provision of aid directly to ethnic health providers.

IV. Conclusion

Although it has yet to experience a major COVID-19 outbreak, Myanmar remains highly vulnerable to the pandemic. It is crucial that the country’s health response include coordination with the twenty ethnic armed groups that control territory, especially as most of them operate close to the country’s borders with China and Thailand. A truly national ceasefire is unlikely, unfortunately, due to the conflict in Rakhine State, but in other parts of the country the barrier to cooperation in the health sector has less to do with conflict than with lack of political will and trust.

To date, efforts on such cooperation between the Ministry of Health and Sports and armed groups’ health systems have been limited, but COVID-19 presents a concrete opportunity to work together more closely. Joint action against the virus could help overcome some of the mistrust and other obstacles that have hindered cooperation in the past. While it is encouraging that both the government and ethnic armed groups have started to position themselves to enable such cooperation, given the nature of the threat all sides now need to pursue these discussions with a greater sense of urgency. Donors have an important role to play in facilitating and supporting these initiatives, and should dispense with some of the caution they have previously shown to supporting ethnic health providers.

All sides should pursue talks toward an agreement that would enable more effective action against contagion.

Such cooperation will not be possible in Rakhine State, where fighting continues to escalate between the Myanmar military and Arakan Army. The implications for the COVID-19 response could be grave. In many areas of the state, health workers and civil society groups are unable to work safely, as the WHO driver’s tragic death in April clearly demonstrates. The mobile internet blackout has curtailed access to potentially life-saving information about the virus for over one million people, while humanitarian groups face difficulties getting access to vulnerable populations. The Arakan Army’s recent designation as a terrorist organisation means that a ceasefire is almost certainly off the table, but all sides should pursue talks toward an agreement that would enable more effective action against contagion. The government could facilitate containment by lifting its restrictions on mobile internet use and ensuring humanitarian access to affected populations.

Yangon/Brussels, 19 May 2020